II SA/Lu 815/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Asesor sądowy Maciej Gapski, Protokolant Specjalista Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi B. B. w przedmiocie niewykonania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Lu 11/15 oddala skargę. Pismem z 12 lipca 2023 r. B. B. (dalej jako: skarżąca) wniosła skargę na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także jako: PINB) miasta Lublin wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Lu 11/15. Skarżąca zażądała wymierzenia organowi grzywny oraz zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skarżąca wskazała, że ww. wyrokiem Sąd stwierdził, iż postępowanie PINB miasta Lublin prowadzone było w sposób przewlekły oraz, że miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca wezwała organ do wykonania wyroku pismem doręczonym 4 sierpnia 2023 r. W dalszych wywodach uzasadnienia skargi szeroko opisała przebieg postępowania prowadzonego przez PINB miasta Lublin w sprawie kamienicy położonej przy ul. K. w L. W odpowiedzi na skargę PINB miasta Lublin wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w ramach prowadzonego postępowania dotyczącego ww. budynku (kamienicy) wydał decyzję z 4 czerwca 2018 r., nakazującą współwłaścicielom wykonanie określonych robót budowlanych. Decyzją z 10 maja 2018 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skarga na decyzję Lubelskiego WINB została oddalona wyrokiem WSA w Lublinie z 20 grudnia 2018 r. (II SA/Lu 665/18). W wyniku uwzględnienia przez Sąd w trybie autokontroli skargi kasacyjnej, wyrok ten został uchylony wraz z zaskarżoną decyzją Lubelskiego WINB. W zaistniałej sytuacji Lubelski WINB decyzją z 9 grudnia 2019 r. uchylił decyzję PINB miasta Lublin z 4 czerwca 2018 r. i nakazał współwłaścicielom ww. budynku doprowadzenie jego ściany szczytowej, położonej w granicy z działka nr [...], do stanu pierwotnego poprzez zamurowanie trzech otworów okiennych i trzech otworów drzwiowych oraz usunięcie krat zabezpieczających te otwory. Skarga B. B. na tę decyzję została oddalona wyrokiem WSA w Lublinie z 19 listopada 2020 r. (II SA/Lu 80/20). Z kolei skarga kasacyjna od tego wyroku (wniesiona również przez skarżącą) została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2022 r. (II OSK 1382/21). W toku dalszych czynności skarżąca zainicjowała postępowanie przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Warszawie. Do chwili obecnej postępowanie nie zostało zakończone. W ocenie pełnomocnika organu, sprawa objęta skargą na niewykonanie wyroku sądu została już ostatecznie i prawomocnie zakończona, co oznacza, że przedmiotowa skarga jest niezasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Zgodnie z art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej jako: p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny (§ 1). W przypadku uwzględnienia skargi, sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2). Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (§ 3). Osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu, służy roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym, od organu, który nie wykonał orzeczenia sądu. Jeżeli organ w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia wniosku o odszkodowanie nie wypłacił odszkodowania, uprawniony podmiot może wnieść powództwo do sądu powszechnego (§ 4 i 5). Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (§ 6). Uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego (§ 7). Z kolei zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1b). Z przytoczonych regulacji wynika, że skarga wnoszona w trybie art. 154 p.p.s.a. jest środkiem ochrony prawnej ściśle związanym z wyrokiem uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Podstawową przesłanką merytoryczną wniesienia skargi w trybie art. 154 p.p.s.a. jest niewykonanie przez organ wyroku Sądu uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Niewykonanie wyroku ma wyrażać się w dalszej bierności organu, pomimo zobowiązania go przez sąd w wyroku uwzględniającym skargę do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (ew. do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa). Możliwość uwzględnienia skargi na niewykonanie wyroku Sądu warunkuje zatem treść wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania). Z wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) musi wynikać zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Jeżeli w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) takiego zobowiązania nie wyrażono (np. z tego powodu, że przed rozpoznaniem skargi przez sąd akt został wydany lub czynność została dokonana i w tym zakresie sąd umorzył postępowanie), nie jest możliwe uwzględnienie skargi na niewykonanie wyroku sądu (por. podobnie WSA w Lublinie w wyroku z 23 czerwca 2016 r., II SA/Lu 198/16). W wyroku z 27 października 2015 r. (II SAB/Lu 11/15), którego niewykonanie skarżąca zarzuca organowi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB miasta Lublin w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych, stwierdził że postępowanie PINB miasta Lublin prowadzone było w sposób przewlekły (pkt I sentencji); stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); wymierzył organowi grzywnę w kwocie 1000 (tysiąc) złotych (pkt III), zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania (pkt IV) oraz oddalił skargę w pozostałej części. Biorąc pod uwagę treść skargi oraz uzasadnienia wyroku Sądu, rozstrzygnięcie oddalające dotyczyło żądania zobowiązania organu do wydania aktu w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Opisywany wyrok jest prawomocny – skarga kasacyjna organu od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 kwietnia 2017 r. (II OSK 238/16). Z uzasadnienia wyroku Sądu wynika, że skargę w zakresie żądania zobowiązania organu do wydania aktu (orzeczenia kończącego postępowanie) oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a. z taką argumentacją, że skoro postępowanie zostało zawieszone, a postanowienie w tym przedmiocie nie zostało zaskarżone, to organ nie może podejmować żadnych czynności (poza zmierzającymi do podjęcia postępowania), w szczególności nie może wydać merytorycznego rozstrzygnięcia. Sentencja i uzasadnienie wyroku Sądu w sprawie II SAB/Lu 11/15 nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że wyrok nie był źródłem zobowiązania PINB miasta Lublin do wydania aktu (decyzji). W konsekwencji – z wyżej przedstawionych przyczyn nie jest możliwe uwzględnienie skargi na niewykonanie wyroku w sprawie II SAB/Lu 11/15. Jeżeli w ocenie skarżącej, w sprawie, której dotyczyła skarga na przewlekłe prowadzenia postępowania rozpoznana wyrokiem z 27 października 2015 r., PINB miasta Lublin nie wydał wymaganego rozstrzygnięcia, czyli pozostaje bezczynny, może skorzystać ze zwykłych środków prawnych kwestionowania opieszałości organu, w postaci wniesienia ponaglenia na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania do organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.), a następnie – nowej skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB miasta Lublin (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Wobec braku możliwości uwzględnienia skargi na niewykonanie wyroku Sądu w sprawie II SAB/Lu 11/15, na marginesie już tylko można wskazać, że podniesione w odpowiedzi na skargę argumenty organu budzą istotne wątpliwości. Z uzasadnienia wyroku Sądu z 27 października 2015 r. wynika, że Sąd rozpoznał skargę B. B. na przewlekłe prowadzenie przez PINB miasta Lublin postępowania w sprawie realizacji schodów zewnętrznych na działce nr [...] w ramach adaptacji lokalu użytkowego nr 2 przy ul. K. w L. oraz o "zobowiązanie tego organu do wydania aktu" w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę wniesionej w niniejszej sprawie organ powołuje się na postępowanie i decyzje wydawane w sprawie tej samej kamienicy, ale dotyczące robót budowlanych polegających na wykonaniu trzech otworów okiennych i trzech otworów drzwiowych oraz założeniu krat zabezpieczających te otwory w ścianie szczytowej kamienicy, położonej w granicy z działką nr [...]. Powyższe sprawy nie są tożsame. Po analizie akt można stwierdzić, że bezspornie wyrok Sądu z 27 października 2015 r. dotyczył sprawy robót budowlanych w postaci adaptacji lokalu użytkowego nr 2 położonego w budynku przy ul. K. w L., wykonanych na podstawie pozwolenia – decyzji Dyrektora Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 4 kwietnia 1989 r., której nieważność stwierdzono decyzją Wojewody Lubelskiego z 15 czerwca 2012 r. (k. 24 akt adm. sprawy oznaczonych sygnaturą PNB.IO.I.603/18/13). Prowadzone w tej sprawie postępowanie zostało zawieszone postanowieniem PINB miasta Lublin z 9 stycznia 2015 r. (k. 120 akt adm.). Do tego postanowienia odnosi się uzasadnienie wyroku Sądu z 27 października 2015 r. Nie ulega żadnych wątpliwości, że jest to postępowanie w innej sprawie niż sprawa robót budowlanych polegających na wykonaniu otworów okiennych i drzwiowych w ścianie szczytowej tego samego budynku, do której odnosi się odpowiedź organu na skargę w rozpoznawanej sprawie. Sprawy te mają nawet odmienne sygnatury. Powoływana przez organ w odpowiedzi na skargę decyzja PINB miasta Lublinie z 4 stycznia 2018 r. ma oznaczenie: PNB.IO.I.7/601/30/143187/04/17/18. Z kolei wspomniane postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie adaptacji lokalu użytkowego nr 2 i związanej z tym budowy schodów zewnętrznych miało oznaczenie: PNB.IO.I.7/603/103007/18/13/15. Trzeba przy tym odnotować, że dopiero na wezwanie Sądu organ przesłał właściwe akta administracyjne – pierwotnie do sądu przekazano akta sprawy dotyczącej otworów okiennych i drzwiowych. Z przekazanych do sądu akt administracyjnych sprawy oznaczonej sygnaturą PNB.IO.I.603/18/13 wynika, że odpis wyroku Sądu z 27 października 2015 r. wraz z aktami sprawy doręczono organowi w dniu 4 sierpnia 2017 r. Akta nie zawierają żadnych dokumentów, które potwierdzałyby podjęcie jakichkolwiek czynności, aż do postanowienia Lubelskiego WINB z 21 października 2019 r., uwzględniającego ponaglenie (zażalenie) skarżącej na bezczynność PINB miasta Lublin – przy czym przedmiot sprawy cały czas był określany jako dotyczącej adaptacji lokalu użytkowego nr 2 w kamienicy przy ul. K. W piśmie z 29 października 2019 r., w odpowiedzi na zawarte w ww. postanowieniu zobowiązanie do wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie, PINB miasta Lublin powołał się na wskazaną wcześniej decyzję z 4 stycznia 2018 r., dotycząca otworów w ścianie szczytowej kamienicy, stwierdzając dodatkowo: "Należy wyjaśnić, że jeden z tych otworów drzwiowych prowadzi do lokalu nr 2 w piwnicy, którego dotyczyło zażalenie [skarżącej]". Z akt wynika, że w dniu 27 listopada 2019 r. przeprowadzono kontrolę (oględziny) budynku w zakresie dotyczącym adaptacji lokalu i związanej z tym budowy schodów. Ostatnim dokumentem znajdującym się w aktach administracyjnych jest pismo PINB miasta Lublin z 6 grudnia 2019 r., skierowane do skarżącej, nawiązujące do wspomnianego wyżej ponaglenia z września 2019 r. W piśmie tym ponownie powołano się na decyzję z 4 stycznia 2018 r. w sprawie otworów w ścianie szczytowej kamienicy, wskazując ponownie, że jeden z tych otworów drzwiowych prowadzi do lokalu nr 2 w piwnicy. Pismo wieńczy konkluzja, że "decyzja z 4 stycznia 2018 r. [...] rozstrzyga powyższą sprawę i w związku z tym brak jest podstaw do ponownego rozpatrywania tej sprawy". Z uwagi na przedmiot rozpoznania Sądu – skargę na niewykonanie wyroku z 27 października 2015 r. i wyrażone wyżej argumenty wykluczające możliwość uwzględnienia skargi, z uwagi na brak zawartego w tym wyroku zobowiązania organu do wydania aktu (podjęcia czynności), ocena przedstawionych wyżej działań organu, jakie miały miejsce już po uprawomocnieniu się wyroku i zwrocie akt administracyjnych, nie jest możliwa w granicach tej sprawy. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że jeżeli w ocenie skarżącej, w sprawie dotyczącej adaptacji lokalu użytkowego nr 2 w kamienicy przy u. K., PINB miasta Lublin nie wydał wymaganego rozstrzygnięcia, czyli pozostaje bezczynny, skarżąca może skorzystać z prawa do wniesienia ponaglenia do organu wyższego stopnia, a następnie nowej skargi do sądu na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB miasta Lublin. Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi na niewykonanie wyroku w sprawie II SAB/Lu 11/15, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.