II SA/Lu 816/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos – Janusz Asesor sądowy Brygida Myszyńska - Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 lutego 2022 r. sprawy ze skargi W. Koła Łowieckiego nr [...] w W. na decyzję Lekarz Weterynarii z dnia [...] maja 2021r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie odstrzału sanitarnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. P. z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...]; II. zasądza od Lekarz Weterynarii na rzecz W. Koła Łowieckiego nr [...] w W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] Lekarz Weterynarii po rozpatrzeniu odwołania W. K. Ł. nr [...] [...] w W., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. P. z [...] listopada 2020 r., znak: [...] w przedmiocie wymierzenia temu Kołu kary pieniężnej w wysokości [...] zł za nieprowadzenie odstrzału sanitarnego dzików na obszarze obwodu łowieckiego nr [...]. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Rozporządzeniem nr 8 z dnia 6 lutego 2020 r. w sprawie sanitarnego odstrzału dzików na terenie województwa lubelskiego (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2020 r., poz. 972), wydany na podstawie art. 46 ust. 3 pkt 1, pkt 8, pkt 8b, pkt 8c, pkt 10 oraz art. 47a ust. 1 - 1a ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2018 r., poz. 1967 ze zm. ), dalej jako "u.z.c.z."- Wojewoda L. nakazał m.in. W. K. Ł. nr [...] "[...]" w W., przeprowadzenie w terminie od [...] lutego 2020 r. do [...] maja 2020 r., odstrzału sanitarnego 7 dzików w obwodzie łowieckim nr [...]. Rozporządzenie to było następnie kilkakrotnie zmieniane, a w konsekwencji rozporządzenia zmieniającego Nr 23 z 10 lipca 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2020 r., poz.3795) na skarżące Koło nałożono obowiązek dokonania odstrzału sanitarnego (na terenie obwodu łowieckiego nr [...]) 7 sztuk dzików do dnia [...] lipca 2020 r. Organ natomiast ustalił na podstawie złożonej przez Koło dokumentacji, wynikało, że dokonano odstrzału sanitarnego 1 dzika, co oznacza, że Koło nie zrealizowało nałożonego obowiązku w zakresie odstrzału 6 dzików. W związku z tym, po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania z udziałem stron, Powiatowy Lekarz Weterynarii w B. P. wydał wskazaną na wstępie decyzję z [...] listopada 2020 r. wymierzającą Kołu karę pieniężną w wysokości [...] zł za nieprowadzenie odstrzału sanitarnego. W odwołaniu pełnomocnik Koła wskazywał, że Koło wykazywało się dużym zaangażowaniem w celu wykonania nałożonego odstrzału, ale było to niemożliwe ze względu na brak zwierząt. Lekarz Weterynarii nie uwzględnił tych zarzutów, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję. Organ ten w pierwszej kolejności przytoczył treść art. 46 ust. 3 u.z.c.z.z., stosownie do którego wojewoda wydaje na wniosek wojewódzkiego lekarza weterynarii, rozporządzenie nakazując dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich odstrzał sanitarny zwierząt na określonym obszarze. Zgodnie z uchwałą Sejmiku Województwa Lubelskiego nr VI/88/2015 z dnia 27 marca 2015 r. w sprawie podziału województwa lubelskiego na obwody łowieckie (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2015 r., poz. 1566) dzierżawcą/ zarządcą obwodu łowieckiego nr [...] jest skarżące Koło, dlatego Wojewoda L. nałożył na nie (wskazanymi wyżej rozporządzeniami) obowiązek odstrzału 7 dzików do dnia [...] lipca 2020 r. Rozporządzenia (pierwotne i zmieniające) nie zostały zaskarżone, a więc na skarżącym Kole spoczywał obowiązek wykonania tego odstrzału. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że sam fakt przystąpienia do odstrzału sanitarnego nie jest równoważny z wywiązaniem się z obowiązku nałożonego na podstawie 46 ust. 3 u.z.c.z.z. Nie usprawiedliwia bierności W. K. Ł. to, że na danym obszarze nie występuje liczebność dzików pozwalająca na ich odstrzelenie – okoliczność ta nie była podnoszona przed wszczęciem postępowania i po wydaniu rozporządzenia przez Wojewodę. Zamiast nakazanego odstrzału 7 dzików na terenie obwodu nr [...] odstrzelono 1 dzika, a więc nakaz nie został wykonany, co uzasadniało wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej stosownie do art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.z.c.z.z. Kara została ustalona w dolnej granicy jej wymiaru, w wysokości 0,25 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego tj. w kwocie [...]zł, z uwzględnieniem dyrektyw wymiaru kary wskazanych w art. 189d k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, że ze względu na zagrożenie chorobą ASF, naruszenia obowiązków nie można uznać za znikome. Wymierzona kara nie jest znacząca biorąc pod uwagę liczbę członków Koła, uzyskiwane wpływy oraz obszar działania. Wprowadzony nakaz odstrzału sanitarnego dzików, w szczególności na obszarze objętym ograniczeniami ma na celu zachowanie bezpieczeństwa sanitarnego kraju i jest bezwzględnym obowiązkiem wynikającym z przepisów prawa, organ nie znalazł więc przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 189f k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie W. K. Ł. nr [...] "[...]" w W., reprezentowane przez ad M., domagało się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem: 1. przepisów prawa materialnego tj. art.85aa ust.1 pkt 18 u.z.c.z.z. poprzez błędne przyjęcie, że prowadzenie odstrzału sanitarnego dzików musi polegać na dokonaniu odstrzału w ilości określonej ściśle w rozporządzeniu wojewody, podczas gdy przepis ten wymaga wyłącznie podejmowania czynności zmierzających do realizacji odstrzału sanitarnego; organ powinien więc udowodnić, że odstrzał nie był prowadzony lub był prowadzony nienależycie, natomiast samo nieosiągnięcie limitów odstrzału nie stanowi takiego dowodu; kluczowe są dane dotyczące ilości wyjść myśliwych w łowisko, dane o ilości dzików wynikające z inwentaryzacji oraz planów łowieckich, dane o ilości i wymiarze szkód łowieckich za okres objęty odstrzałem i za okresy wcześniejsze; 2. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. art.7, 77 § 1, 80, 81 a § 1, 107 § 3, 136 § 1 k.p.a. polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i nieprzeprowadzeniu niezbędnych dowodów, w tym ze wskazanego przez Koło w odwołaniu wydruku z elektronicznej książki polowań sanitarnych wykonywanych przez myśliwych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że na wniosek organu i wobec niezgłoszenia sprzeciwu przez stronę skarżącą, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.". Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z., zgodnie z którym kto wbrew wydanym w celu zwalczania choroby zakaźnej zwierząt lub zapobiegania takiej chorobie nakazom, zakazom lub ograniczeniom, o których mowa w art. 45 ust. 1 pkt 8 i art. 46 ust. 3 pkt 8, będąc dzierżawcą lub zarządcą obwodu łowieckiego, nie prowadzi odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących (dzikich) na określonym obszarze, podlega karze pieniężnej w wysokości od 0,25 do 1,3 kwoty przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Językowa wykładnia art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z. wskazuje, że karze pieniężnej, podlega ten, kto nie prowadzi odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących (dzikich) na określonym obszarze. Przepis ten ma charakter represyjny, w związku z czym musi być wykładany ściśle - w przypadku regulacji dotyczących kar pieniężnych, a więc nakładających na podmiot obciążenia finansowe, nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Dokonując wykładni językowej przytoczonego przepisu należy zauważyć, że ustawodawca posłużył się czasownikiem w formie niedokonanej: "nie prowadzi", a nie w formie dokonanej "nie przeprowadził". W przepisie tym nie odwołano się więc do wyniku, czy też rezultatu odstrzału, nie ma w nim mowy o niewykonaniu przewidzianych (przez organ samorządowy) w rozporządzeniu poziomów odstrzału sanitarnego. W konsekwencji, pojęcia "nieprowadzenia" odstrzału nie można utożsamiać jedynie z faktem niewykonania przez koło łowieckie limitu (a więc w całości) odstrzału zwierząt dzikich ustalonego w rozporządzeniu wojewody stosownie do art. 46 ust. 3 pkt 8 u.o.z.z. W konsekwencji należy przyjąć, że karze pieniężnej z art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.o.z. podlega tylko taki podmiot (będący dzierżawcą lub zarządcą obwodu łowieckiego), który w ogóle nie podjął działań w postaci prowadzenia odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących (dzikich). Kara ta nie jest natomiast wymierzana za niewykonanie zaplanowanego limitu odstrzału. Należy bowiem zauważyć, że ilość zwierząt dzikich przeznaczonych do odstrzału ustalana w rozporządzeniu (mającym charakter prawa miejscowego), określana jest jedynie w oparciu o przypuszczenia co do liczby zwierzyny dzikiej bytującej na danym obszarze, w istocie organ samorządu terytorialnego wydając rozporządzenie zakłada, że na danym obszarze przez wskazany okres będzie znajdować się określona liczba zwierząt dzikich. Faktycznie jednak z natury tych zwierząt wynika, że przemieszczają się one swobodnie, migrując z jednych terenów na inne, co oznacza, że nie można wykluczyć, że pomimo określenia w rozporządzeniu liczby zwierząt w danym obwodzie łowieckim, faktycznie w danym okresie w tym obwodzie tych zwierząt nie będzie. Może więc zaistnieć sytuacja, że wykonanie odstrzału zgodnie z rozporządzeniem (w całości) okaże się niewykonalne, mimo podjęcia przez koło łowieckie wszelkich możliwych działań łowieckich, ze względu na brak na danym terenie wystarczającej liczby zwierząt. Uwzględniając powyższe i przyjmując racjonalność ustawodawcy, należy stwierdzić, że nałożenie sankcji pieniężnej (kary) na koło łowieckie na podstawie omawianego przepisu jest uzasadnione jedynie za zachowania cechujące się szczególnym lekceważeniem prawa, w szczególności za nieprowadzenie w ogóle nakazanego odstrzału sanitarnego, nie zaś za zachowania niezależne i nie zawsze możliwe do wykonania przez koło łowieckie, w tym za niewykonanie odstrzału w całości tj. w ilości określonej w rozporządzeniu. Jak wyżej wskazano, kary pieniężne nakładane na podstawie omawianego przepisu mają charakter represyjny, a więc są one uzasadnione dla usunięcia zagrożenia epidemiologicznego, które (z założenia ustawodawcy) stwarzają dzikie wolno żyjące zwierzęta. Logiczne jest więc, że zagrożenie takie nie występuje, jeśli nie ma dzikich zwierząt. W takiej sytuacji odpada powód/ przyczyna wymierzania kary pieniężnej; to samo dotyczy sytuacji, gdy koło dokonało odstrzału wszystkich bytujących w danym obwodzie (określonych) zwierząt, ale w ilości mniejszej, niż wskazana w rozporządzeniu. W świetle powyższego należy stwierdzić, że wydając decyzje wymierzające skarżącemu karę pieniężną na podstawie art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z. organy obu instancji dokonały błędnej wykładni tego przepisu, nieprawidłowo utożsamiając fakt niezrealizowania przez skarżące Koło łowieckie limitu odstrzału określonego w rozporządzeniu z "nieprowadzeniem" odstrzału sanitarnego. W konsekwencji organy nie dokonały koniecznych ustaleń w sprawie i pominęły istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, wbrew przepisom art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Obowiązkiem organów było ustalenie, czy działania łowieckie podejmowane przez skarżącego miały charakter prowadzenia odstrzału sanitarnego zwierząt, czy też nie, a więc czy działania te (mając na uwadze ich rodzaj, charakter i częstotliwość) można zakwalifikować jako prowadzenie odstrzału sanitarnego. Należy przy tym uwzględnić liczbę zwierząt faktycznie odstrzelonych oraz to, czy na danym obszarze i w danym terenie występowała "odpowiednia" ilość zwierząt. Jak wyżej zauważono, możliwa jest przecież sytuacja, gdy kołu łowieckiemu, pomimo podjęcia wszelkich możliwych i wymaganych działań łowieckich, ze względu na brak zwierząt, nie uda się dokonać odstrzału nawet w części. Taką sytuację (zachodzącą z przyczyn niezależnych od koła) należy kwalifikować jako "prowadzenie odstrzału" z art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z., co wyłącza możliwość nałożenia kary pieniężnej. Z przedstawionych względów Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem wskazanych przepisów, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" i art. 135 p.p.s.a. skutkowało uchyleniem obu decyzji. Rozpatrując sprawę ponownie organy uwzględnią przedstawioną wykładnię art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z. oraz dokonają istotnych dla prawidłowego zastosowania tego przepisu ustaleń w zakresie wyżej wskazanym. Ubocznie należy zauważyć, że błędów nie ustrzegł się również prawodawca miejscowy wydając akty normatywne ustalające limity zwierząt w ramach odstrzału sanitarnego. W dacie wydania decyzji przez organy obydwu instancji nie obowiązywało już rozporządzenie Nr [...] Wojewody L. z dnia [...] lutego 2020 r. Zostało ono uchylone z dniem [...] sierpnia 2020 r., na mocy § 2 rozporządzenia Nr [...] Wojewody L. z dnia [...] sierpnia 2020 r. w sprawie sanitarnego odstrzału dzików na terenie województwa l. (Dz. Urz. Woj. L. . z 2020 r., poz. 4259). Przepisy rozporządzenia Nr [...] Wojewody L. z dnia [...] lutego 2020 r., w których określono limit i terminy odstrzału dzików, miały charakter przepisów epizodycznych w tym znaczeniu, że zawierały one regulacje obowiązujące przez ściśle określony czas. Z przepisów tych wynikał więc wprost ich okres obowiązywania. Brak precyzji prawodawcy miejscowego prowadzi do trudności z ustaleniem skutków uchylenia rozporządzenia Nr [...] Wojewody. Jeżeli rozporządzenie Nr [...] nie obowiązywało już w dacie wydania zaskarżonych decyzji, powstaje otwarte pytanie o moc obowiązującą limitów określonych w tym akcie. Trudności interpretacyjne potęguje fakt, że z kolei nowe rozporządzenie określiło dłuższy termin końcowy do przeprowadzenia nakazanego odstrzału dzików, jednakże w rozporządzeniu Nr [...] Wojewoda nie wskazał terminu początkowego do podjęcia nakazywanych nim działań. Są to jednak w istocie kwestie poboczne, gdyż kluczowym problemem w rozpoznawanej sprawie, który zdecydował o konieczności uchylenia decyzji wydanych przez organy, jest wadliwa, rozszerzająca wykładnia przepisu sankcjonującego – art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak sentencji, przy czym o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął kwoty: 100 zł uiszczonego wpisu od skargi, 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 480 zł wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego będącego adwokatem, którego wysokość ustalono zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).