II SA/Lu 817/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] listopada 1976 r. znak: [...] orzekającej o przejęciu za odszkodowaniem na własność Skarbu Państwa zabudowanej nieruchomości położonej w Z. przy ul. Pl. M. 16. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż decyzją z dnia [...] listopada 1976 r., wydaną w trybie art. 2 i art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków, Prezydent Miasta Z. orzekł o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości składającej się z placu o pow. 445 m2 wraz z domem murowanym położonej w Z. przy ul. Pl. M. 16, stanowiącej własność J. S. i S., S. K., C. J., C. M.-J., C. C., C. M. i Skarbu Państwa. Jednocześnie w pkt 2 decyzji ustalono wysokość odszkodowania za ww. nieruchomość w kwocie 456.617 zł z podziałem jej na poszczególnych współwłaścicieli (wg udziałów), w tym w poz. 9 wpisano nazwisko F. A.. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż jej podjęcie nastąpiło w związku z podaniami S. J. i J. S. o jej wykup oraz potrzebą odnowienia Starego Miasta w Z. - zgodnie z uchwałą Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. Do Kolegium został przekazany wniosek P. F. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium rozpatrując złożone żądanie doszło jednak do przekonania, że P. F. nie jest stroną postępowania. W tym zakresie organ podniósł, że przejęcie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na wniosek jej współwłaścicieli. Zgodnie z treścią decyzji oraz zapisem w księdze wieczystej KW nr 154 i KW nr 83 nieruchomość przy ul. Pl. M. 16 była współwłasnością: J. S. i S., S. K., C. J., C. M.-J., C. C., C. M. i Skarbu Państwa. Organ przejął więc, za odszkodowaniem ww. nieruchomość od tych stron. W postępowaniu tym nie występują jako strony ani rodzice wnioskodawcy – C. i A. F. vel F., ani on sam. W poz. 2 kwestionowanej decyzji wymienia się osobę F. A., lecz nie ma ona odniesienia ani do wymienionych wyżej imion ani do nazwiska. Według wnioskodawcy współwłaścicielami nieruchomości przy ul. Pl. M. 16 byli m.in. jego rodzice C. i A. F. vel F.. Zaś wymienioną w decyzji osobą jest A. F.. Pominięcie więc innych współwłaścicieli nieruchomości w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 1976 r. co podnosi P. F., nie stanowi w ocenie Kolegium podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji, lecz może uzasadniać co najwyżej złożenie wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art.. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nadto zdaniem organu wnioskodawca nie tylko nie wykazał, że jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, lecz również nie udowodnił podstaw do stwierdzenia jej nieważności, przywołanie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 k.p.a. winno być uzasadnione określonymi ustawowo zarzutami i dowodami. Wskazane zaś we wniosku zarzuty nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, lecz ewentualną podstawę do innego trybu wzruszenia decyzji, tj. wznowienia postępowania w trybie art. 145 k.p.a. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy P. F. wskazał, że jest jedynym spadkobiercą po rodzicach C. i A. małż. F. vel F. Wskazani natomiast w przedmiotowej decyzji jako współwłaściciela A. F. dotyczy jednej i tej samej osoby - jego ojca i wynika najprawdopodobniej z omyłki pisarskiej albowiem wszelkie wpisy w księgach wieczystych wyraźnie wskazują na P. F. jako spadkobiercę C. i A. małż. F. vel F.. Oznacza to, że decyzja Prezydenta miasta Z. narusza obowiązek informowania zainteresowanego o podejmowanych czynnościach i wydawanych decyzjach. Nadto dodał, ze również jego matka C. F. vel F. także była współwłaścicielką przejętej nieruchomości, co powoduje, że decyzja nie zawiera właściwej analizy stanu faktycznego sprawy w zakresie rzeczywistego kręgu właścicieli oraz narusza prawo własności poprzez pominięcie właścicielki, której nie przyznano rekompensaty za przejętą nieruchomość. Podniósł również, że żadna z przyznanych tą decyzją kwot odszkodowania nie została nigdy wpłacona na jego rzecz czy też C. lub A. małż. F. vel F. Następnie pełnomocnik P. F. złożył do Kolegium postanowienie Prezydenta Miasta Z. z dnia 20 kwietnia 2011 r. o sprostowaniu decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] listopada 1976 r. znak: [...], w ten sposób, że w miejsce F. A. wpisano F. A. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzję własną z dnia [...] października 2010 r. utrzymało w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przedmiotowa decyzja została wydana w związku z podaniem S.J. i J. S. o jej wykup. Urząd Miejski w Z. zlecił więc biegłemu oszacowanie wartości przedmiotowej nieruchomości, a następnie decyzją tą orzekł o przejęciu za odszkodowaniem tej nieruchomości. Powołany w podstawie prawnej decyzji art. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków stanowił, że organ gospodarki mieszkaniowej może dokonywać ze środków państwowych remontów kapitalnych i zabezpieczających budynków, ulepszeń w wyposażeniu technicznym tych budynków, ich odbudowy lub przebudowy. Zaś art. 16 tej ustawy też wymieniony w podstawie prawnej decyzji wskazywał, że jeżeli koszty wykończenia lub nadbudowy budynku ze środków państwowych albo koszty robót wymienionych w art. 2 przekroczą 50% wartości technicznej budynku lub jeżeli suma nie umorzonych środków państwowych, wydatkowana na wykonanie kolejnych robót wymienionych w art. 2, przekracza 50% wartości technicznej budynku - budynek wraz z gruntem, na którym jest położony, może być przejęty za odszkodowaniem na własność Państwa. Zdaniem Kolegium z powyższego wynika, że organ miał wszelkie prawa do wydania decyzji o przejęciu przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Natomiast kwestia nieinformowania odwołującego o podejmowanych czynnościach i wydawanych decyzjach nie mieści się w przypadkach stwierdzenia nieważności. Nadto Kolegium podniosło, iż wątpliwości budzi to czy w ogóle A. F. (po sprostowaniu A. F. vel F.) winien być ujęty w pkt 2 przedmiotowej decyzji jako uprawniony do odszkodowania, a tym samym uznany za stronę. Jak bowiem wynika z postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 6 marca 1970 r. Skarb Państwa nabył przez przedawnienie własność nieruchomości położonej w Z. przy Pl. M. 16 zapisanej w KW nr 154 w tym po C. S. F.. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd stwierdził, że w księdze wieczystej zostali ujawnieni dotychczasowi współwłaściciele nieruchomości, a więc rodziny żydowskie oraz nabywcy niewydzielonych części nieruchomości od niektórych z tych rodzin. Z tych względów należy domniemywać, że A. F. vel F. nie był w ogóle współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości, zaś C. S. F. właśnie utraciła jej własność na skutek nabycia jej części przez Skarb Państwa w drodze przedawnienia. Także sam wnioskodawca przyznaje, że udziały jego rodziców zostały przejęte przez Skarb Państwa w różnych trybach, tj. na mocy postanowienia Sądu oraz przedmiotowej decyzji. Brak jest zatem - w ocenie Kolegium – jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia, iż przedmiotowa decyzja obarczona jest wadą nieważności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. F. powtórzył zarzuty co do błędnego oznaczenia stron w przedmiotowej decyzji, nienależytego i niewyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych oraz niezapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Skarżący wskazał także na naruszenie art. 16 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków, poprzez uwzględnienie wyceny nieruchomości, która nie odpowiada wymogom tego przepisu oraz poprzez nie przeprowadzenie rozprawy z udziałem biegłych rzeczoznawców. Na tej podstawie wniósł o "zmianę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Miasta Z. z dnia [...] listopada 1976 r. ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Tym niemniej w pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, iż zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sąd administracyjny bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Taki zakres kontroli oznacza, że sąd na skutek zaskarżenia aktu lub czynności nie przejmuje sprawy do końcowego załatwienia, lecz dokonuje oceny działalności organu. Sąd nie może co do zasady zastępować organu i wydać końcowego rozstrzygnięcia sprawy, nie ma zatem uprawnień do zmiany zaskarżonych decyzji. Stąd wniosek skarżącego o zmianę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] listopada 1976 r. należało uznać za niedopuszczalny. Rozpocząć należy od stwierdzenia, że będące przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne, toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, jakim jest stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji, o czym biorąc pod uwagę część postawionych zarzutów zdaje się zapominać strona skarżąca. Zastrzec bowiem należy, że organy prowadząc w tym trybie postępowanie administracyjne obowiązane są wyłącznie do oceny czy w danej sprawie zaistniały określone prawem i powoływane przez stronę skarżącą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Określenie w ten sposób granic niniejszej sprawy jest istotne ze względu na fakt, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym (odrębnym) postępowaniem administracyjnym, istotą którego jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie sprawy rozpoznanej w trybie zwykłym co do istoty. W postępowaniu tym organ nie poddaje bowiem analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek, określonych w ww. przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 739/09). Postępowanie to nie może się przerodzić w postępowanie o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo okoliczności sprawy, czego - jak się wydaje - domaga się strona skarżąca. Postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno - prawnego. Powyższy pogląd jest ugruntowany zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Zakres postępowania nieważnościowego obrazowo określił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lutego 2006 r. (sygn. akt II OSK 490/05) wyrażając pogląd, iż "w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. musi być oczywiste (widoczne gołym okiem), a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań". Taki zakres omawianego postępowania wiąże się niewątpliwie z treścią art. 16 § 1 k.p.a., statuującego zasadę trwałości ostatecznych decyzji w postępowaniu administracyjnym, tj. takich, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji (wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2002 r., III SA 293/02, Biul. Skarb. 2003, nr 4, s. 30). Skarżący, domagając się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia 30 listopada 1970 r. powołał się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w myśl którego organ stwierdza nieważność decyzji ostatecznej, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przystępując do omówienia tej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wskazać należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd o formalnym rozumieniu pojęcia rażącego naruszenia prawa. Sprowadza się on do stwierdzenia, że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją (patrz wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997 r., sygn. akt III SA 1134/96, opubl. ONSA z 1998 roku, nr 3, poz. 101). Przy czym to strona wnioskująca powinna wykazać, że naruszenie miało oczywisty charakter, przejawiający się w tym, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, a istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. W orzecznictwie, a także w literaturze dominuje pogląd, że obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być dodatkowo traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją (wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 738/84). W konsekwencji, traktowanie naruszenia prawa jako rażącego może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji, a więc wówczas, gdy pozostawienie w obrocie prawnym decyzji jest nie do pogodzenia z porządkiem prawnym, a wobec tego decyzja musi być wyeliminowana, aby umożliwić przywrócenie porządku publicznego, zakłóconego tą decyzją. W ocenie Sądu ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Z. z dnia 30 listopada 1976 r. orzekająca o przejęciu za odszkodowaniem nieruchomości na własność Skarbu Państwa nie zawiera kwalifikowanej wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a zatem słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia jej nieważności. Decyzja Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] listopada 1976 r. została wydana na podstawie art. 2 i art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz. U. z 1968 r., Nr 36 , poz. 249 ze zm.). Przedmiotem tej decyzji było przejęcie na własność Skarbu Państwa nieruchomości składającej się z placu oraz domu, położonego w Z. przy ul. M. 16, stanowiącego własność J. S. i S., S. K., C. J., C. M.-J., C. C., C. M. i Skarbu Państwa. Jednocześnie w pkt 2 decyzji ustalono wysokość odszkodowania za ww. nieruchomość w kwocie 456.617 zł z podziałem jej na poszczególnych współwłaścicieli (wg udziałów), w tym w poz. 9 wpisano (po sprostowaniu decyzji) nazwisko F. A. z kwotą należnego odszkodowania w wysokości 38,055 zł. Przedmiotowa decyzja zawiera zatem dwa samodzielne rozstrzygnięcia, tj. co do przejęcia nieruchomości i co do odszkodowania za nią. W rozstrzygnięciu dotyczącym przejęcia nieruchomości organ wskazał, iż stanowi ona własność J. S. i S., S. K., C. J., C. M.-J., C. C., C. M. i Skarbu Państwa. Ojciec skarżącego nie został zatem wskazany jako współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości. W toku postępowania również skarżący nie udowodnił, że jego ojciec A. F. w dacie wydawania kwestionowanej decyzji posiadał prawa do tej nieruchomości. Jak słusznie zauważyło Kolegium zasadność takiego stanowiska potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego w Z. z dnia 6 marca 1970 r., a zatem wydanego na kilka lat przed spornym przejęciem. Z orzeczenia tego stwierdzającego nabycie przedmiotowej nieruchomość przez Skarb Państwa we wskazanych częściach wynika, że udziałowcem w prawie własności przedmiotowej nieruchomości była wyłącznie C. S. F., której udział przeszedł na Skarb Państwa. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd stwierdził, że "poszczególni Żydzi nie zgłosili się we właściwym czasie i nie uregulowali swoich tytułów własności. Sąd stwierdził, że ich udziały szczegółowo wymienione w księdze wieczystej nabył Skarb Państwa przez przemilczenie /art. 34 dekretu z 8.III.1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich/". Oznacza to, że na dzień 6 marca 1970 r. A. F. w ogóle nie był współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości, zaś C. S. F. utraciła prawo własności na rzecz Skarbu Państwa. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia tezy skarżącego, iż A. F. został wskazany w decyzji jako współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości. Brak również dowodów na przyjęcie, że C. F. także była współwłaścicielką tej nieruchomości. Podsumowując, analiza akt sprawy potwierdza słuszność przyjęcia przez organy założenia, że skoro brak podstaw do przyjęcia, że rodzicom skarżącego przysługiwał udział w prawie własności przedmiotowej nieruchomości to brak podstaw do uznania, że skarżący (jako ich jedyny spadkobierca) jest stroną uprawnioną do żądania stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W tej sytuacji pozostałe zarzuty skargi nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Odnośnie zaś kwestii odszkodowania to podnieść należy, iż okoliczność braku wypłaty odszkodowania (co wielokrotnie podnosił skarżący) nie może świadczyć o nieważności decyzji. Jeśli przyjąć, że tego typu sytuacja miała miejsce, skarżący uprawniony jest do domagania się wypłaty tego odszkodowania. Niedokonanie przez organ należnych rozliczeń nie świadczy jednak o tym, że decyzja rażąco narusza prawo. Konkludując, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia 30 listopada 1976 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów podważających stanowisko i ustalenia organu. Nadto za organem należy powtórzyć, że właściwym trybem dla rozpoznania znacznej części zarzutów - sprowadzających się do pominięcia go jako strony w wydaniu przedmiotowej decyzji, nadto nie informowanie go o toczącym się postępowaniu jest postępowanie wznowieniowe prowadzone na podstawie art. 145 k.p.a. i następnych. Treść tych zarzutów jednoznacznie bowiem wskazuje, że dąży ona do ponownego rozpoznania sprawy co do istoty, a to, jak już powiedziano, nie jest możliwe w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. Mając na uwadze powyższe ustalenia, Sąd uznał skargę za niezasadną i w związku z tym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.