II SA/Lu 818/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2025 r. sprawy ze skargi D. S.-W. i K. W. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 września 2024 r., znak: ZOA-VI.7721.5.2024 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. D. S. – W. i K. W. (dalej jako "strona", "skarżący", "inwestor") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 5 września 2024 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Z akt sprawy wynika, że Wydział Geodezji Starostwa Powiatowego w Puławach pismem z dnia 25 kwietnia 2023 r., zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Puławach o ustalenie czy budynek gospodarczy zlokalizowany na działce nr ewid. [...], położonej w obrębie [...], gm. N. — obszar wiejski, został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę bądź zgłoszeniem budowy budynku oraz w zgodzie z załączonym do ww. pisma planem sytuacyjnym zagospodarowania działki nr ewid. [...], przesłanym przez wnioskodawcę oraz o informację, czy powyższy obiekt posadowiony został zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Puławach, pismem z dnia 8 maja 2023 r., zawiadomił skarżących o miejscu i dacie planowanej kontroli na działce nr ewid. [...] w miejscowości B., a następnie pismem z dnia 28 czerwca 2023 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wybudowanego budynku gospodarczego w miejscowości B., gm. N. — obszar wiejski, na działce nr ewid. [...]. W toku postępowania wyjaśniającego, w tym czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 29 maja 2023 r. oraz oględzin z dnia 22 lutego 2024 r. ustalono, że na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości B., znajduje się murowany budynek gospodarczy, ocieplony warstwą styropianu o gr. 5 cm, otynkowany z poddaszem nieużytkowym. Strop nad parterem drewniany, dach dwuspadowy o konstrukcji drewnianej pokryty blachodachówką, ocieplony pomiędzy krokwiami wełną mineralną. Budynek posiada wymiary 7,22 m x 6,23 m i wysokość od 2,7 m w okapie do 5,83 w kalenicy. Budynek znajduje się w odległości 3,30 m od ogrodzenia usytuowanego w granicy z działką nr ewid. [...]. Od strony działki nr ewid. [...] wydłużona jest połać dachowa budynku oparta na 4 slupach drewnianych o przekroju 12,5 cm x 16,5 cm usytuowanych w odległości 3,18 m od budynku. Do budynku doprowadzona jest instalacja elektryczna. W obiekcie znajdują się dwie bramy garażowe oraz otwór wypełniony pustakami szklanymi. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 29 maja 2023 r. K. W. wyjaśnił, że budowa przedmiotowego budynku gospodarczego zakończyła się w pierwszej połowie 2003 r. (ponad 20 lat temu) oraz że budynek został wybudowany bez pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. W aktach sprawy znajduje się również pisemne oświadczenie K. W. z dnia 5 lipca 2023 r. (data wpływu do PINB w Puławach 7 lipca 2023 r.), dotyczące przedmiotowej sprawy. Do oświadczenia dołączył zaświadczenie z dnia 30 czerwca 2004 r., o nadaniu nr identyfikacyjnego przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w krajowym systemie ewidencji producentów; zaświadczenie dot. własności użytków rolnych z dnia 26 czerwca 2023 r., wydane przez Urząd Miejski w N. oraz kopię zgłoszenia budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 35 m2 z dnia 29 września 2003 r., a także zaświadczenie lekarskie o swoim stanie zdrowia. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 22 lutego 2024 r. M. W. — syn K. W. oświadczył, że przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany przez jego ojca K. W. na podstawie ww. zgłoszenia budowy z dnia 29 września 2003 r. wniesionego do Urzędu Miasta N.. Na podstawie zgromadzonego materiału organ I instancji, postanowieniem z dnia 13 marca 2024 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – "dalej również jako "P.b."), wstrzymał K. W. roboty budowlane polegające na budowie budynku gospodarczego w miejscowości B., gm. N. — obszar wiejski na działce nr ewid. [...], bowiem uznał, że przedmiotowy budynek został wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia skarżących na ww. postanowienie, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji uznając, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa procesowego w zakresie mającym wpływ na wydane rozstrzygnięcie. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że Urząd Miejski w N., nie posiada dokumentacji zgłoszeń zamiaru budowy budynków gospodarczych, gdyż dokumentacja ta została przekazana protokołem z dnia 31 grudnia 2003 r. do Starostwa Powiatowego w Puławach. Natomiast Starostwo Powiatowe w Puławach, pismem z dnia 4 lipca 2024 r. poinformowało, że dokumentacja zamiaru zgłoszenia budowy budynku gospodarczego przez K. W. w miejscowości B., przekazana przez Urząd Miejski w N. protokołem z dnia 31 grudnia 2003 r. oddana została do zbrakowania do archiwum Starostwa Powiatowego w Puławach i w związku z tym wypożyczenie przedmiotowego zgłoszenia jest niemożliwe. W dniu 19 czerwca 2024 r. organ I instancji przeprowadził oględziny na działce nr ewid. [...] w miejscowości B., podczas których ustalono, że przedmiotowy budynek gospodarczy zlokalizowany jest w odległości ok. 100 m od drogi na działce nr ewid. [...], w odległości ok. 3,3 m od ogrodzenia z niezabudowaną działką nr ewid. [...] oraz w odległości 4,72 m od ogrodzenia znajdującego się na działce inwestora (od strony północnej). Ponadto odległość ww. budynku gospodarczego od ogrodzenia na działce nr [...] (od strony wschodniej) jest równa 21,46 m. Z kolei najbliższy budynek mieszkalny zlokalizowany na działce nr ewid. [...] (własność inwestora) znajduje się w odległości ok. 56 m od spornego budynku gospodarczego. Stan budynku gospodarczego nie uległ zmianie od oględzin z dnia 22 lutego 2024 r. Wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono szkic sytuacyjny. W wyniku przeprowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Puławach postanowieniem z dnia 15 lipca 2024 r., wstrzymał K. W. roboty budowlane polegające na budowie budynku gospodarczego w miejscowości B., gm. N. — obszar wiejski na działce nr ewid. [...] uznając, że przedmiotowy budynek stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 P.b. Ponadto organ poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu. Z powyższym postanowieniem nie zgodzili się skarżący wnosząc zażalenie. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia 5 września 2024 r. podzielił stanowisko organu I instancji, że przedmiotowy budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 P.b. Wskazano, że inwestor wykonał budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy ok. 45 m2 (ok. 28% większej od wymaganej) i rozpiętości konstrukcji ok. 7 m (ok. 45% większej). Ponadto budynek został wybudowany na niezabudowanej działce nr ewid. [...] (brak siedliska). Wyjaśniono, że przepisy prawa nie określają pojęcia zabudowy siedliskowej (działka siedliskowa, siedlisko), lecz pojęciami pokrewnymi są tutaj zabudowa zagrodowa, czy zabudowa rolnicza. Definicję zabudowy zagrodowej zawiera przepis § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. u. z 2022 r. poz. 572), który stanowi, że pod pojęciem zabudowy zagrodowej należy rozumieć w szczególności budynku mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnym gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych. W ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie nie występują przesłanki obligujące organ do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 P.b., gdyż inwestor wykonał inny obiekt niż objęty zgłoszeniem (o znacznie większych parametrach technicznych) oraz wybudował go na działce niestanowiącej siedliska. W związku z powyższym, zdaniem LWINB, przedmiotowy budynek gospodarczy należało zakwalifikować jako samowolną budowę obiektu budowlanego zrealizowaną bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na treść art. 49f P.b. i PINB powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w kierunku ustalenia, czy w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności wskazane w ww. przepisie. LWINB stwierdził, że podstawową kwestią, która nie została ustalona w sposób bezsporny w niniejszym postępowania jest data zakończenia budowy przedmiotowego budynku gospodarczego. Precyzyjne ustalenie daty zakończenia budowy przedmiotowego obiektu, zdaniem organu odwoławczego, jest kwestią kluczową ponieważ będzie ona rzutowała na zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego, a więc zastosowanie odpowiedniego typu postępowania w niniejszej sprawie. Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem, w skardze do tut. Sądu skarżący podnieśli, że nie mają zastrzeżeń do postanowienia organu I instancji, natomiast stanowisko i procedury proponowane przez LWINB godzą w ich prawa, a także interes społeczny, bowiem działania PINB oraz Starostwa były nacechowane niekompetencją i złą wolą. Skarżący opisali swój stan zdrowia i uważają się za nękani przez urzędy. Podali, że zwiększenie powierzchni o 10 m2 nie było działaniem umyślnym, a Wydział Budownictwa UG w N. nie widział problemu, zostało to zgłoszone i zaakceptowane. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Sąd oddalił skargę, gdyż uznał, że kwestionowane przez skarżących postanowienie jest zgodne z prawem. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten na mocy art. 144 k.p.a. znajduje odpowiednie zastosowanie do zażaleń. W sprawach nieuregulowanych w Rozdziale 11 k.p.a. do zażaleń mają bowiem odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Wydanie w oparciu o powyższe regulacje rozstrzygnięcia o kasacyjnym charakterze uwarunkowane jest zaistnieniem dwóch zasadniczych przesłanek. Po pierwsze, zaskarżone zażaleniem postanowienie musi być wydane z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy powinien mieć istotny wpływ na jego rozstrzygnięcie. Przesłanki te pozostają przy tym ze sobą w ścisłym związku. Wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego przez organ II instancji jest dopuszczalne, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do orzekania w formie zaskarżonego zażaleniem postanowienia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, bądź też z przeprowadzeniem go w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami tego postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). PINB postanowieniem z 15 lipca 2024 r. - w powołaniu na art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. nakazał skarżącemu wstrzymać roboty budowlane polegające na budowie budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] w miejscowości B.. Wskazać należy, że art. 48 P.b. reguluje kwestię samowoli budowlanej i możliwości jej legalizacji, którą poprzedza wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy. Na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: (pkt 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo (pkt 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W takim postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Co istotne, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną. Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/6/89, wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10, opubl. CBOSA). Powyższe oznacza, że ustalenia czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji Prawa budowlanego, w tym w szczególności czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu. Z akt sprawy wynika, że skarżący dokonał zgłoszenia budowy spornego budynku w dniu 29 września 2003 r. Jak wynika z treści art. 29 ust. 1 pkt 1a oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego obowiązującego w dacie dokonania zgłoszenia (Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.), budowa parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,8 m, związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, wymagała zgłoszenia właściwemu organowi. Powyższe oznacza, że brak wymogu uzyskania pozwolenia na budowę został ograniczony nie tylko do wskazanych parametrów technicznych projektowanego obiektu, ale także do usytuowania obiektu na działce siedliskowej w ramach uzupełnienia już istniejącej zabudowy zagrodowej. Z ustaleń poczynionych w toku prowadzonego postępowania wynika, że inwestor wykonał budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy ok. 45 m2 (ok. 28% większej od wymaganej) i rozpiętości konstrukcji ok. 7 m (ok. 45% większej, a także na niezabudowanej działce nr ewid. [...] , co oznacza brak siedliska. Wyjaśnić należy, że skuteczne dokonanie zgłoszenia powoduje, że inwestor jest zobowiązany wykonać roboty budowlane zgodnie z treścią zgłoszenia. Jeśli roboty budowlane prowadzone są co prawda zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, lecz samo zgłoszenie nie było prawidłowe np. organ przyjął na zgłoszenie budowę obiektu, który w istocie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, należy przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie przepisów art. 50 i 51 P.b. Natomiast w sytuacji, gdy roboty budowlane nie są prowadzone zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, lecz samo zgłoszenie było prawidłowe (np. organ prawidłowo przyjął zgłoszenie, ale inwestor realizuje inny obiekt lub inne roboty budowlane wymagające uzyskania pozwolenia na budowę), należy przeprowadzić postępowanie, na podstawie właściwych przepisów wskazanej ustawy. W ocenie Sądu LWINB zasadnie zwrócił uwagę, że w toku postępowania inwestor oświadczył, że budowa spornego budynku zakończył w pierwszej połowie 2003 r. czyli ponad 20 lat temu. W tym miejscu wyjaśnić należy, że w aktualnie obowiązującym prawie budowlanym znajdują się przepisy wprowadzające tryb tzw. uproszczonej legalizacji ze względu na upływ czasu od daty wzniesienia samowolnie pobudowanego obiektu. Zgodnie z art. 49f ust. 1 P.b. w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. W ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia jego doręczenia (art. 49g ust. 1 P.b.). Do dokumentów legalizacyjnych, o których mowa w ust. 1, należą: 1) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2; 2) geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektu budowlanego; 3) ekspertyza techniczna sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazująca, czy stan techniczny obiektu budowlanego: a) nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz b) pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania (art. 49g ust. 1 i 2 P.b.). Zwrócić należy uwagę, że w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym strona nie ponosi opłaty legalizacyjnej. W związku z faktem, że w prowadzonym postępowaniu organ I instancji nie ustalił daty zakończenia budowy spornego budynku gospodarczego, LWINB zasadnie uchylił postanowienie organu I instancji i nakazał precyzyjne jej ustalenie, co pozwoli na zastosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie kwestia zakończenia budowy budynku, która ma istotne znaczenie, nie została przez PINB wyjaśniona. W świetle powyższych wywodów, Sąd podziela stanowisko LWINB, że doszło do istotnego naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Uchybienia tego dopuścił się PINB, co stanowiło podstawę skorzystania przez organ odwoławczy z dyspozycji art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Mając powyższe na uwadze i nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, skargę należało oddalić na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a.