II SA/Lu 820/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi I. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. II SA/Lu 820/12 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania I. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. nakazującej I. G. rozbiórkę budynku gospodarczo-mieszkalnego, usytuowanego na działce nr 171/2 w miejscowości G. gmina R., obejmującą rozbudowę części mieszkalnej: 1) pomieszczeń o wymiarach 5,70 x 3,00 m, 2) garażu o wymiarach 3,10 x 1,35 m oraz nadbudowy części mieszkalnej obejmującej: 1) ścianki kolankowe o wysokości 0,40 m nad poziomem stropu oraz konstrukcją więźby dachowej i dachu, 2) rozbudowane ściany szczytowe poddasza - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru budowlanego wskazał, iż w trakcie oględzin ustalono, że roboty wymienione w zaskarżonej decyzji rozpoczęto w lipcu 2011 r. i wykonano je bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stan zaawansowania robót budowlanych określono na stan surowy otwarty. Powołują się na treść art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) organ odwoławczy podkreślił, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. postanowieniem z dnia 30 września 2011 r. zobowiązał inwestorkę do przedłożenia w terminie do dnia 31 marca 2012 r. zaświadczenia Wójta Gminy R. o zgodności prowadzonych robót budowlanych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec niewywiązania się z nałożonego obowiązku, stosownie do dyspozycji art. 48 ust. 4 prawa budowlanego, organ I instancji nakazał rozbiórkę samowolnie realizowanej nadbudowy i rozbudowy na podstawie art. 48 ust.1 tej ustawy. Przepis ten stanowi, iż w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 3, stosuje się przepis ust. 1. Z uwagi na to, że inwestorka nie przedłożyła dokumentów umożliwiających legalizację przedmiotowej inwestycji, brak jest możliwości prowadzenia dalszego postępowania legalizacyjnego. Organ odwoławczy podkreślił, iż organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do podejmowania działań przewidzianych w ustawie, a ustawodawca nie pozostawił organowi uznaniowości w tym zakresie. Z tego też względu organy nie mogły przy wydawaniu zaskarżonych decyzji wziąć pod uwagę podnoszonych przez I. G. problemów natury finansowej. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I. G. Wnosi ona o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji. W uzasadnieniu skargi opisuje przebieg postępowania administracyjnego podnosząc, iż zostało ono wszczęte na skutek skargi złożonej przez E. B. – ojca dzieci I. G. Jednocześnie przyznaje, że roboty budowlane wykonywała bez pozwolenia na budowę. Twierdzi, iż według inspektora nadzoru budowlanego roboty te nie naruszają przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, zaś gmina R. nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca podkreśla, że wstrzymanie robót budowlanych jest dla niej bardzo krzywdzące, gdyż nie ma gdzie mieszkać z dziećmi. Ponadto dom był stary i wymagał remontu, zaś na skutek zawalenia dachu zmuszona była dokonać jego naprawy. Opisuje także swoją sytuację rodzinną i finansową, podnosząc, iż nie jest w stanie przedstawić projektu budowlanego wraz z innymi dokumentami, gdyż nie ma na to środków finansowych, bowiem utrzymuje się z alimentów i zasiłków z pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosi o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Sąd nie jest natomiast uprawniony do oceny słuszności czy też celowości skarżonej decyzji, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto co wymaga podkreślenia, Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji zostały naruszone przepisy prawa obowiązujące w chwili wydawania tych decyzji. W szczególności uznać należy, że zarówno ustalony w sprawie niniejszej stan faktyczny, jak i zastosowane przepisy prawa oraz ich wykładnia nie budzą wątpliwości. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż organy obu instancji dokonały prawidłowej oceny, że rozbudowa części budynku i jego nadbudowa nastąpiły w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Będąca przedmiotem niniejszej sprawy inwestycja polega na rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego i bez wątpienia stanowi roboty budowlane, które zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zwanej dalej ustawą, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Za bezsporne uznać należy, iż skarżąca będąca inwestorem nie uzyskała stosownego pozwolenia na budowę. Sama skarżąca okoliczność tą przyznaje, zarówno w odwołaniu, jak i w skardze. Takie oświadczenie złożyła także do protokołu oględzin, które przeprowadzono w dniu 21 września 2011 r. W tych warunkach uznać należy, iż organy prawidłowo zastosowały procedurę określoną w art. 48 ustawy. Zgodnie z tym przepisem organy nadzoru budowlanego mogą zaoferować inwestorowi możliwość legalizacji samowoli budowlanej, w trybie i na warunkach prawem określonych, nakładając na nich stosowne obowiązki. Oczywiście legalizacja nie jest obowiązkiem, lecz uprawnieniem inwestora. Generalnie warunkiem legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 ust. 2 ustawy jest przedstawienie przez inwestora dokumentów pozwalających organowi nadzoru budowlanego dokonać oceny czy konkretna samowola kwalifikuje się do zalegalizowania. Nieprzedstawienie zaś przez inwestora wymaganych dokumentów, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do wydania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu. Obowiązek ten wynika z przepisu art. 48 ust. 4 ustawy, który stanowi, iż w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 art.48, czyli nakaz rozbiórki. Organ wydając taką decyzję nie może opierać się na czynnikach społeczno-gospodarczych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 1999 r. wskazał, iż konstrukcja przepisu art. 48 ustawy z 1994 r. prawo budowlane jest jednoznaczna i kategoryczna, niedająca organom możliwości odstąpienia od nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, który został wykonany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (IV SA 1311/96, Lex nr 47790). Podobnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 listopada 2009 r. stwierdzono, że kategoryczne brzmienie przepisów prawa budowlanego normujących kwestie samowoli budowlanej (art.48) nie pozwala organowi na zastosowanie instytucji uznania administracyjnego, organ nie może zatem brać pod uwagę sytuacji rodzinnej inwestora, powodów dla których popełnił samowolę budowlaną (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4.11.2010 r. sygn. akt II SA/Bk 336/10). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że organy nadzoru budowlanego zgodnie z posiadanymi kompetencjami usiłowały doprowadzić do zgodności z prawem popełnionej samowoli budowlanej. W tym celu prowadzono postępowanie legalizacyjne. Na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy organ I instancji nałożył na inwestora postanowieniem z dnia 30 września 2011 r. stosowne obowiązki, zakreślając termin ich wykonania do dnia 31 marca 2012 r. Skarżąca tłumaczy fakt nieprzedstawienia dokumentów w wyznaczonym terminie złą sytuacją materialną, co jednak zdaniem Sądu, mając na względzie obowiązujące przepisy i powołane wyżej orzecznictwo sądów administracyjnych, nie może być brane pod uwagę. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że gmina R. nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdzić należy, iż jest on nieuzasadniony, bowiem w punkcie 2 wyżej cytowanego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. mowa jest o zaświadczeniu właściwego organu o zgodności prowadzonych robót budowlanych z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ wyraźnie zaznaczył, że ten drugi wariant należy mieć na względzie w przypadku braku planu zagospodarowania. W tych okolicznościach organy nadzoru budowlanego stosownie do art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy będąc zobowiązane do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowej rozbudowy i nadbudowy, prawidłowo orzekły wydając stosowne decyzje. Nakaz rozbiórki stanowi konsekwencję niewykonania nałożonych obowiązków, których celem było doprowadzenie obiektu do zgodności z przepisami prawa. Jak już wyżej wskazano, konstrukcja przepisu art. 48 ust. 4 ustawy jest jednoznaczna i kategoryczna, nie dająca organom możliwości odstąpienia od nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, który został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. W sprawie niniejszej nie zostały również naruszone przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 kpa). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art.80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 kpa w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. W takim stanie rzeczy Sąd podziela argumentację rozstrzygnięć organów obu instancji, bowiem jest ona zgodna z obowiązującym prawem i cytowanym orzecznictwem sądów administracyjnych w tym przedmiocie. Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.