II SA/Lu 820/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska – Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2025r. sprawy ze skargi I. Z. i A. Z. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 19 sierpnia 2024r., znak: ZOA-XVII.7721.36.2020.JD w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. Postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2024 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie po rozpatrzeniu zażalenia J. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Hrubieszowie z dnia 17 maja 2024 r. zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 51 prawa budowlanego w zakresie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanej przebudowy konstrukcji dachu w części budynku mieszkalnego przez I. i A. Z., zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. [...], do czasu rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie wniosku I. i A. Z. o zniesienie współwłasności przez Sąd Rejonowy w H. – uchylił zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Hrubieszowie prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych przez inwestorów robót budowlano-remontowych przy budynku mieszkalnym zlokalizowanym przy ul. [...] w H.. W ramach tego postępowania wezwał inwestorów do dostarczenia zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie przebudowy konstrukcji dachu w części budynku. W związku z pismem inwestorów informującym, że wystąpili do Sądu Rejonowego w H. o rozstrzygnięcie w przedmiocie dopuszczalności dokonania czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu nieruchomością, PINB postanowieniem z 22 lipca 2022 r. zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozstrzygnięcia wniosku. Z uwagi na umorzenie postępowania w sprawie tego wniosku organ I instancji podjął postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 50 – 51 prawa budowlanego. Następnie postanowieniem z dnia 17 maja 2024 r. – z uwagi na wystąpienie przez inwestorów do Sądu Rejonowego z wnioskiem o zniesienie współwłasności przez dokonanie fizycznego podziału nieruchomości – ponownie zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Na skutek zażalenia na to postanowienie wniesionego przez współwłaścicielkę nieruchomości J. K. organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie wskazując, że trwające postępowanie sądowe w przedmiocie zniesienia współwłasności , wbrew stanowisku PINB, nie uniemożliwia kontynuowania postępowania przed organami nadzoru budowlanego, nie występuje bowiem pomiędzy w/w postępowaniami bezpośrednia zależność tego rodzaju, że do czasu zakończenia wskazanego postępowania sądowego niemożliwym jest dalsze prowadzenie i zakończenie postępowania w sprawie przedmiotowych robót budowlanych. Stan własnościowy w niniejszej sprawie był jasny i znany organowi I instancji, który zobowiązany jest do uwzględniania stanu prawnego i stanu faktycznego z daty orzekania. Wobec powyższego wynik postępowania cywilnego dotyczący zniesienia współwłasności, w ocenie organu odwoławczego, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W skardze na powyższe postanowienie pełnomocnik skarżących zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. : - art. 138 §1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a poprzez błędne uznanie, że wystąpiły przesłanki do wydania przez organ odwoławczy wyłącznie orzeczenia kasatoryjnego bez orzekania na nowo co do istoty sprawy, w sytuacji gdy zachodzi konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego i rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny odnośnie prawa inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie, że poza zgodą współwłaściciela nieruchomości spełnione zostały wszelkie czynności niezbędne w celu wydania przez organ decyzji administracyjnej legalizującej wykonane roboty budowlane, a zatem prowadzone przed sądem powszechnym postępowanie wpływa bezpośrednio na toczące się postępowanie administracyjne i jest warunkiem wydania decyzji; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie wydanego postanowienia, a w szczególności brak wyjaśnienia podstaw odmowy przyznania waloru zagadnienia wstępnego rozstrzygnięciu postępowania cywilnego o uzyskanie zgody zastępczej lub zniesienia współwłasności nieruchomości; - art. 8 k.p.a. poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Pełnomocnik skarżących wniósł o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonego postanowienia wskazując, że skoro w ramach postępowania naprawczego organ administracji bada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, kluczowe znaczenie będzie miało także to, że organy administracji nie mają kompetencji do ingerowania w stosunki cywilnoprawne i zastępowania w tym zakresie sądów powszechnych. Powołując się na orzeczenie w sprawie sygn. akt II OSK 626/21,(gdzie NSA wskazał, że jeśli część współwłaścicieli nieruchomości uzyska zgodę na dokonanie czynności przekraczających zwykły zarząd nieruchomością, to zaistnieją przesłanki do legalizacji tzw. samowoli budowlanej) wywiódł, że rozstrzygnięcie sądu powszechnego ma więc bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie organów administracji. Zawieszenie postępowania administracyjnego daje czas współwłaścicielom na uregulowanie sytuacji prawnej nieruchomości w drodze zniesienia współwłasności. Pozwala to na równe traktowanie wszystkich stron, uniknięcie działań sprzecznych z interesami niektórych współwłaścicieli i wypracowanie rozwiązań, które będą zgodne z prawem oraz interesami po zniesieniu współwłasności. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 sierpnia 2024 r., którym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 maja 2024 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanej przebudowy konstrukcji dachu w części budynku mieszkalnego przy ul. [...] w H. - do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy wniosku I. i A. Z. o zniesienie współwłasności przedmiotowej nieruchomości. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia potwierdziła prawidłowość wyrażonego w nim stanowiska Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie nie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit a – c p.p.s.a., co uzasadniało oddalenie skargi. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przepis ten odnosi się do kwestii tzw. prejudycjalności rozumianej jako przesądzające znaczenie, jakie posiada rozstrzygnięcie jednej sprawy dla rozstrzygnięcia drugiej sprawy lub technicznoprawną konieczność rozstrzygnięcia jednej sprawy po to, aby następnie można było rozstrzygnąć inną sprawę. O tym, czy taki związek zachodzi, decydują przepisy prawa materialnego (zob. J. Rodziewicz, Prejudycjalność w postępowaniu cywilnym, Gdańsk 2000, s. 7–18). Prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do określonej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza zakończenie postępowania głównego. To zaś, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego (zob. wyrok NSA z dnia 27 maja 2021 r., II GSK 461/20, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego – mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Co istotne, przed zawieszeniem postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracyjny jest obowiązany ustalić, czy występuje związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego (głównego) a stwierdzonym zagadnieniem. O występowaniu takiej zależności będą zaś przesądzać przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę prawną (przyszłej) decyzji administracyjnej. Zatem zagadnienie wstępne jest kwestią materialnoprawną pojawiającą się w toku sprawy administracyjnej, która uniemożliwia - bez uprzedniego jej rozstrzygnięcia - załatwienie istoty sprawy administracyjnej. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że kluczowe dla rozstrzygnięcia o legalności postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego jest ustalenie, czy wynik toczącego się przed Sądem Rejonowym postępowania w sprawie zniesienia współwłasności nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne dla niniejszego postępowania w sprawie legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych w tym sensie, że determinuje jego rozstrzygnięcie. Sąd podziela w tym względzie stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnie z którym postępowanie w sprawie zniesienia współwłasności nie stanowi zagadnienia wstępnego dla oceny legalności samowolnie wykonanych przez skarżących robót budowlanych polegających na przebudowie konstrukcji dachu. Wskazać bowiem należy, że warunkiem prowadzenia prac budowlanych, które są uzależnione od uprzedniego dokonania zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę, jest spełnienie warunków, o których mowa w art. 32 Prawa budowlanego, w tym złożenie oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (ust. 4 pkt 2a). W sytuacji wykonania robót budowlanych bez zgłoszenia bądź pozwolenia organ prowadzący postępowanie legalizacyjne wzywa inwestora – autora samowoli budowlanej – do przedłożenia stosownych dokumentów, w tym ww. oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie organ I instancji wezwał skarżących pismem z dnia 6 lipca 2022 r. do przedstawienia zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości zakreślając 10-dniowy termin do wykonania tego obowiązku (k. 92 ,tom III akt adm. organu I instancji). Pismem z 15 lipca 2022 r. skarżący wystąpili o zawieszenie postępowania dołączając do pisma odpis wniosku skierowanego do Sądu Rejonowego [...] o rozstrzygnięcie w przedmiocie dopuszczalności dokonania czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu nieruchomością (k. 93 akt jak wyżej). Tymczasem, jak podnosi się w orzecznictwie, cywilnoprawne kwestie związane z prawem własności nieruchomości nie stanowią zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dla spraw legalizowania samowoli budowlanych. Należy bowiem zauważyć, że inwestor powinien legitymować się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane już w momencie przystąpienia do realizacji inwestycji, a zatem nie ma podstaw, by prawo chroniło sprawcę samowoli, jeśli nie potrafi on wykazać się ww. tytułem prawnym ani nie wykazałby się nim, gdyby prawidłowo wystąpił o pozwolenie na budowę przed rozpoczęciem inwestycji. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko NSA, zgodnie z którym zniesienie współwłasności nie jest sporem o własność, a stosowne orzeczenie sądu powszechnego w takiej sprawie ma charakter konstytutywny, tj. kształtuje stosunki własnościowe na nowo i na przyszłość, ale między współwłaścicielami. Co prawda nie można wykluczyć, że zapadłe przed sądem powszechnym rozstrzygnięcie sprawy o zniesienie współwłasności nie pozostanie bez wpływu na przedmiot postępowania w postępowaniu administracyjnym, gdyż rozstrzygnięcie takie może stać się podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego, co nie wpływa jednak na ocenę, że podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego wyrażone w art. 97 § 1 k.p.a. należy interpretować ścieśniająco, zaś samo pojęcie zagadnienia wstępnego immanentnie związane jest z uzależnieniem w sposób realny, a nie hipotetyczny, rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od rozstrzygnięcia tego zagadnienia. (zob. wyrok z dnia 23 czerwca 2020 r., II OSK 3579/19, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co więcej, przy określaniu adresata aktów kierowanych przez organy nadzoru budowlanego do sprawców samowoli budowlanej należy mieć na uwadze dyspozycję art. 52 Prawa budowlanego, zgodnie z którym inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Decyzje te dotyczą samowoli budowlanych lub innych naruszeń przepisów prawa budowlanego, dlatego też ich adresatem powinien być w pierwszym rzędzie inwestor, jako sprawca tych wykroczeń, tym bardziej, że inwestor jest adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę lub podmiotem dokonującym zgłoszenia (zob. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, , LEX/el. 2016). Jak wynika z akt sprawy inwestorami, którzy samowolnie dokonali przebudowy byli skarżący. Przebudowa ta dotyczyła nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności skarżących oraz uczestniczki, co oznacza, że na jej dokonanie winni oni posiadać zgodę współwłaścicielki, zaś na wezwanie organu zgody tej nie przedstawili. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 sierpnia 2024 r. za zgodne z obowiązującymi przepisami, bowiem uchylone na jego mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 maja 2024 r. o zawieszeniu postępowania zostało wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.