II SA/Lu 821/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 marca 2016 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. L. z dnia [...] r., ustalające M. P. opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł za samowolną rozbudowę budynku mieszkalno - usługowego usytuowanego na działce nr [...] położonej w O. L. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż organ I instancji w toku postępowania administracyjnego ustalił, że na działce nr [...] w O. L., znajduje się murowany budynek mieszkalno - usługowy. Na parterze znajduje się gabinet lekarski, na piętrze część mieszkalna. Od strony północnej w/w budynku dobudowana jest część o wymiarach w parterze 6,02 x 2,74 m. Nad tą częścią znajduje się taras na słupach żelbetowych, który był objęty nakazem rozbiórki na podstawie decyzji PINB w O. L. z dnia 16 października 2002 r., utrzymanej w mocy decyzją [...]WINB w L. z dnia 6 grudnia 2002 r. Ustalono, że pomiędzy słupami tarasu w poziomie parteru od strony północnej wykonane są murki podokienne i zamontowana stolarka okienna. Od strony wschodniej zamontowane są drzwi wejściowe, natomiast od strony zachodniej wykonana została ściana pełna, częściowo wypełniona luksferami. W poziomie piętra taras zabudowano konstrukcją drewnianą z dachem jednospadowym, ze spadkiem z połaci w kierunku północnym. Ściany i pokrycie dachu wykonane są z płyt z tworzyw sztucznych. W ocenie organu I instancji, obecny stan faktyczny uległ zmianie w stosunku do stanu faktycznego z momentu wydania decyzji PINB z dnia 16 października 2002 r., wobec czego organ I instancji decyzją z dnia 23 kwietnia 2014 r. stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia 16 października 2002 r. nakazującej M. P. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części przedmiotowego budynku. Organ ustalił także, że M. P. nie występowała o pozwolenie na rozbudowę tego budynku, wobec czego uznano, że roboty budowlane wykonano bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Tym samym inwestor dopuścił się samowoli budowlanej, o jakiej mowa w art. 48 Prawa budowlanego. W celu legalizacji wspomnianego obiektu budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 28 maja 2014 r., zmienionym postanowieniem z dnia 7 października 2014 r. i postanowieniem z dnia 9 stycznia 2015 r. zobowiązał inwestora do dostarczenia w terminie do 30 kwietnia 2015 r. zaświadczenia właściwego organu o zgodności obiektu z ustaleniami planu miejscowego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Właściciel obiektu wykonał w zakreślonym terminie nałożone na niego obowiązki, a organ I instancji po sprawdzeniu dostarczonych dokumentów i dokumentacji stwierdził, że są one kompletne i zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazanym wyżej postanowieniem z dnia 3 lipca 2015 r. ustalił M. P. opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015 r. poz. 443), do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Według organu II instancji wysokość opłaty legalizacyjnej została prawidłowo ustalona – na podstawie art. 49 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego – jako iloczyn stawki opłaty (s) – [...] zł, współczynnika kategorii obiektu (k) – 2, współczynnika wielkości obiektu (w) – 1 oraz liczby 50, tj. łącznie [...] zł. Organ wskazał, że zrealizowanie rozbudowanej części budynku jako części komunikacyjnej, połączonej z klatką schodową i obsługą pomieszczeń mieszkalnych skutkuje zakwalifikowaniem przedmiotowej rozbudowy do kategorii I jako budynek mieszkalny. Wskazał też, że współczynnik kategorii obiektu i współczynnik wielkości obiektu określone są w załączniku do Prawa budowlanego i wynoszą dla kategorii I obejmującej budynki mieszkalne jednorodzinne odpowiednio: k=2,0 i w=1,0. W tej sytuacji organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej, która wynosi: 50 x [...] zł x 2 x 1 = [...] zł. Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyła M. P., wnosząc o "umorzenie decyzji oraz podjęcie odpowiednich kroków prawnych w tej sprawie". Skarżąca opisała uciążliwości związane z wybudowaniem na jej fundamentach budynków sąsiednich, które są wyższe od jej budynku. Podniosła, że jej rodzina pozbawiona została dojścia i dojazdu do domu, możliwości korzystania z miejsc parkingowych i prowadzenia działalności gospodarczej w istniejącym na jej nieruchomości warsztacie stolarskim. Wskazała, że powiększenie nieruchomości sąsiedniej odbyło się kosztem jej nieruchomości. Ponadto podkreśliła, że w przedmiotowym budynku zawsze istniał balkon, który został przez nią tylko odpowiednio podparty i powiększony. Nie posiada on dachu, a jedynie plastikowe zadaszenie. Cała jej działalność jest tylko dopełnieniem obowiązku z art. 5 ust. 2 prawa budowlanego, który zakłada utrzymanie budynku w stanie nie pogarszającym się. Zarzuciła, że " o ustalonej godzinie kontroli nie zgłosił się żaden urzędnik z inspektoratu, w związku z czym działania inspektora były naruszeniem miru domowego". Nie miała również możliwości podpisania protokołu oraz ewentualnego zgłoszenia zastrzeżeń i uwag. W odpowiedzi na skargę L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów postępowania, ani przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa", bowiem przepisy te miały w sprawie niniejszej zastosowanie na postawie art. 6 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz. U. z 2015 r.,poz.443). Z prawidłowych ustaleń organów administracji wynika, że na działce nr [...] położonej w O. L., przy ul. [...], stanowiącej własność M. P. znajduje się budynek mieszkalno – usługowy o konstrukcji murowanej, który w latach 2002 - 2014 został przez nią rozbudowany od strony północnej o część o wymiarach w parterze 6,02 x 2,74 m. Bezspornie rozbudowa wykonana została bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Natomiast w myśl przepisu art. 28 ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady przewidziane są w art. 29, wskazującym obiekty budowlane, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę oraz roboty budowlane zwolnione z tego reżimu ustawowego. Z kolei art. 30 stanowi, kiedy budowa obiektów budowlanych oraz wykonywanie robót budowlanych zwolnionych z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że wykonane przez skarżącą roboty budowlane polegały na rozbudowie budynku mieszkalno – usługowego. Podkreślić należy, że w toku postępowania skarżąca przedłożyła projekt budowlany i już ze strony tytułowej wynika, że przedmiotem tego projektu jest rozbudowa budynku mieszkalnego położonego w O. L. na działce nr [...]. Z opisu technicznego zawartego w projekcie wyraźnie wynika także, że budynek mieszkalny został rozbudowany przez wykonanie pomieszczenia ganku w poziomie parteru, zaś na piętrze nad gankiem wykonany został zadaszony taras. Funkcja mieszkalna obiektu jako całości nie budzi wątpliwości. Z definicji robót budowlanych, zawartej w art. 3 pkt 7 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonywania przez skarżącą robót budowlanych, wynika, że roboty budowlane to budowa, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Budową w świetle tych przepisów jest nie tylko wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, lecz także jego odbudowa, rozbudowa, nadbudowa i przebudowa (art. 3 pkt 6 ). Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że wykonane przez skarżącą roboty budowlane stanowiły rozbudowę, a zatem zaliczyć należy je do budowy w rozumieniu przepisów ustawy. W myśl przepisu art. 48 ust. 1 ustawy właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeżeli jednak budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (art. 48 ust. 2). Organ ten nakłada jednocześnie na inwestora obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy. Postępowanie to zmierza do zalegalizowania istniejącego obiektu budowlanego. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego przeprowadził postępowanie określone w art. 48 ustawy. Inwestor wykonał nałożone na niego obowiązki, w szczególności zaś przedłożył projekt budowlany. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5). Stosownie do przepisu art. 49 ust. 1 ustawy właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kompletność projektu i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, a także wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, a następnie ustala - w drodze postanowienia - wysokość opłaty legalizacyjnej. Organ zbadał zgodność zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i dokonał sprawdzenia projektu w sposób określony w powołanym przepisie. Prawidłowe było zatem ustalenie przez organ w następstwie tych czynności opłaty legalizacyjnej. Ustalenie opłaty legalizacyjnej jest konsekwencją stwierdzenia samowoli budowlanej i dążenia do jej legalizacji, po spełnieniu przez inwestora określonych przepisami warunków. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2). Stosownie do przepisu art. 59f ustawy kara (odpowiednio: opłata legalizacyjna) stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) określona została w art. 59f ust. 2 na kwotę [...]zł. Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (ust. 3). Zgodnie z tym załącznikiem współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego wynosi 2,0, a współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi 1,0. Opłata legalizacyjna w kwocie [...]zł określona została zatem przez organ prawidłowo (50x500 złx2,0x1,0=50 000 zł). Zaskarżone postanowienie, utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji nie narusza zatem prawa. Organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów art. 7 i 77 k.p.a. Przepis art. 7 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek podejmowania w toku postępowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, natomiast art. 80 k.p.a. zobowiązuje organ do dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego. Przepisy te nie zostały przez organ naruszone. Niezasadny jest także zarzut wykonania przedmiotowej rozbudowy bez pozwolenia na budowę z powodu konieczności wykonania obowiązków wynikających z art. 5 ust. 2 prawa budowlanego. Przepis ten nie zwalnia bowiem inwestora od uzyskania takiego pozwolenia w przypadku rozbudowy budynku. Niezrozumiały jest podnoszony przez skarżącą zarzut naruszenia miru domowego, w związku z nie stawieniem się pracowników PINB, mimo ustalonej godziny kontroli. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych w protokole oględzin z dnia 11 lutego 2014 r. wpisano uwagę, że skarżąca ustnie informowała, że nie wpuści pracowników PINB na teren swojej nieruchomości. Nie odebrała zawiadomienia o kolejnym terminie oględzin i nie uczestniczyła w nich ( oględziny odbyły się w asyście policji). Z tego względu bezzasadny jest zarzut, że nie mogła zgłosić uwag do protokołu oględzin. Także opisane przez skarżącą utrudnienia w związku z budowami prowadzonymi na sąsiednich nieruchomościach nie mają wpływu na ustalenie opłaty legalizacyjnej ani jej wysokość. Bezzasadny jest zarzut błędnego ustalenia przez organy nadzoru budowlanego, że nad balkonem został wykonany dach. Z uzasadnienia postanowień obu organów wynika, że stwierdziły one wykonanie na tarasie konstrukcji drewnianej z dachem, którego pokrycie stanowią płyty z tworzywa sztucznego. Skarżąca sformułowała w końcowej części skargi wniosek o "umorzenie decyzji". Zapewne intencją jej było wyjaśnienie ewentualnej możliwości umorzenia samej opłaty legalizacyjnej. Jednakże kwestia została szczegółowo wyjaśniona skarżącej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W tej sytuacji brak podstaw do uwzględnienia skargi. Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji