II SA/Lu 822/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz.593 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpoznaniu odwołania Z. W. uchyliło decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...] o odmowie przyznania mu świadczeń z pomocy społecznej i przyznało mu zasiłek celowy w wysokości 300 zł. W uzasadnieniu wskazano, że zasiłek został przeznaczony na potrzeby Z. W. zgłoszone w kilku wnioskach: - z dnia 6 lutego 2006r. o świadczenie na opał do kuchni węglowej i opłatę energii elektrycznej, który był przedmiotem rozpoznawania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w L., który wyrokiem z dnia [...] uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] oraz decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...]; - z dnia 23 kwietnia 2008r. na zakup ubrania i obuwia; - z dnia 12 maja 2008r. na zakup opału do kuchni w okresie od grudnia 2007r do kwietnia 2008r.; - z dnia 22 marca 2007r. na zakup lekarstw, który był przedmiotem rozpoznawania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w L., który wyrokiem z dnia [...] uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] oraz decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...]; - z dnia 9 maja i 14 maja 2007r. na leczenie kardiologiczne, na zakup apapu, na opłacenie prądu, szamba, wody, na zakup namiotu, który był przedmiotem rozpoznawania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w L., który wyrokiem z dnia [...] uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] oraz decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...]; - z dnia 6 marca 2006r na opał do kuchni węglowej, z dnia 10 marca 2006r. na zakup leków i opału, z dnia 15 marca 2006r. na zakup żywności, z dnia 21 marca 2006r. na opłacenie rachunku telefonicznego, które były przedmiotem rozpoznawania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w L., który wyrokiem z dnia [...] uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] oraz decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...]; - o świadczenie na potrzeby bytowe, w sprawie rozpoznawanej przez Kolegium, które decyzją z dnia [...] uchyliło decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...]; - o świadczenie na zakup opału do kuchni i na leczenie, w sprawie rozpoznawanej przez Kolegium, które decyzją z dnia [...] uchyliło decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...]. Organ I instancji odmawiając przyznania Z. W. świadczenia ustalił, że jego dochód wynosi 556,02 zł (renta), przy czym potrącana z tej kwoty przez komornika wierzytelność w wysokości 160 zł miesięcznie nie jest należnością alimentacyjną i nie podlega odliczeniu. Dochód Z. W. jest wyższy od ustawowego kryterium dochodowego, wynoszącego 477 zł, a więc zasiłek celowy nie może być mu przyznany. Organ ocenił ponadto, że sytuacja Z. W. nie jest szczególna i nie uzasadnia przyznania mu specjalnego zasiłku celowego: Z. W. pomimo choroby psychicznej porusza się samodzielnie samochodem, pieszo, rowerem, robi wraz z żoną zakupy, załatwia sprawy urzędowe, chodzi do ośrodka zdrowia, dba o higienę osobistą i wygląd zewnętrzny. Organowi I instancji nie udało się w toku postępowania przeprowadzić wywiadu środowiskowego bezpośrednio ze Z. W. ani z jego żoną, pomimo wielokrotnych prób w dniach 24 kwietnia, 5 maja, 14 maja i 5 czerwca 2008r. W dniu 5 maja 2008r. pracownicy socjalni wprawdzie zastali Z. W. na jego posesji, ale zostali wyproszeni, co odnotowano w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego, który podpisała jego żona T. W. w dniu 14 maja 2008r., nie udzielając jednak żadnych informacji na temat męża. Przy ustalaniu sytuacji rodzinnej i bytowej Z. W. organ uwzględnił wywiady środowiskowe przeprowadzone wcześniej z T. W. Wynika z nich, że Z. W. zajmuje jeden pokój w budynku mieszkalnym, korzysta z przedpokoju i łazienki; mieszkanie wyposażone jest w podstawowy sprzęt gospodarstwa domowego. W dniu 26 maja 2008r. Z. W. złożył w Ośrodku oświadczenie, że pokrywa w 1/3 części opłatę za energię elektryczną, szambo, wodę, a na leki i leczenie kardiologiczne wydaje 30zł. Organ wyjaśnił, że mając na uwadze trudną sytuację rodziny Z. W. systematycznie przyznaje zarówno jemu, jak i jego żonie (a wcześniej również i synowi, zmarłemu w dniu 24 sierpnia 2008r.) niezbędną pomoc na bieżące potrzeby: w ostatnim okresie przyznano Z. W. specjalistyczne usługi opiekuńcze, a także specjalny zasiłek celowy w wysokości 514zł (na pralkę i maszynkę elektryczną), a z programu rządowego przyznano mu pomoc w formie zasiłku celowego w wysokości 200zł miesięcznie począwszy od 1 lipca 2008r. do 31 grudnia 2008r. z przeznaczeniem na zakup żywności. W toku postępowania organ I instancji podjął wszelkie możliwe czynności dowodowe w celu wyczerpującego zbadania sytuacji życiowej Z. W.: przeprowadził rozmowy z jego sąsiadami, zwrócił się o udzielenie informacji do Urzędu Gminy w N. (Ewidencja Ludności, Wymiar Podatków), do Zakładu Gospodarki Komunalnej, Ośrodka Zdrowia w N., Przychodni Zdrowia Psychicznego w L., Wydziału Transportu i Drogownictwa, a także usiłował przeprowadzić wywiady środowiskowe u rodzeństwa wnioskodawcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. stwierdziło, że ustalenia organu I instancji są prawidłowe, a postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone wszechstronnie, ale doszło do odmiennej konkluzji i na zasadzie uznania administracyjnego przyznało Z. W. specjalny zasiłek celowy w wysokości 300zł. Kolegium wyjaśniło jednocześnie, że ze specyfiki pomocy społecznej wynika, że przyznanie właściwego świadczenia może nastąpić wyłącznie na realizację aktualnych potrzeb – nie może być ona natomiast przyznawana ogólnie na przyszłość ani na zaspokojenie potrzeb istniejących w przeszłości, na realizację których nie przyznano świadczenia. Z tego względu Kolegium ustalając wysokość przyznanego Z. W. zasiłku celowego nie brało pod uwagę tych wniosków, które już się zdezaktualizowały, natomiast uwzględniło aktualne potrzeby wnioskodawcy. Skargę do sądu administracyjnego wniósł Z. W., kwestionując kwotę przyznanego mu zasiłku, która jego zdaniem jest za niska. Skarżący stwierdza, że organy obu instancji źle wyliczyły jego kryterium dochodowe, ponieważ od otrzymywanej renty należało odjąć kwotę 160 zł, którą ściąga komornik. Podniósł, że na zaspokojenie potrzeb bytowych zmuszony był zaciągać pożyczki. W jego przekonaniu, każdy wymieniony wniosek powinien być rozpoznany na dzień złożenia go w OPS i dlatego domaga się oddzielnego rozpoznania tych spraw. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej uregulowane zostały w ustawie z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz.539 ze zm.), zwanej dalej ustawą. W świetle przepisów art. 2 i 3 tej ustawy celem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, a także umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Skarżący wnosił o przyznanie mu pomocy w formie zasiłku celowego na zaspokojenie niezbędnych potrzeb. Zasiłek taki może być przyznany bądź na podstawie art. 39 bądź na podstawie art. 41 ustawy. Przepis art. 39 stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów, napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu może być przyznany zasiłek celowy; przyznanie na tej podstawie takiego świadczenia uzależnione jest jednak od wysokości dochodów, które nie mogą być wyższe niż ustalone w ustawie kryterium dochodowe (art. 8 ust.1) – jego przekroczenie uniemożliwia bezwzględnie przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 39. Organ może rozważać również udzielenie wnioskodawcy pomocy w formie zasiłku celowego na podstawie art. 41 cyt. ustawy. Zgodnie z tym przepisem w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi albo zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczową, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Podkreślić należy, że przyznanie pomocy na podstawie tego przepisu nie ma charakteru obligatoryjnego, lecz uznaniowy, co w szczególności oznacza, iż organ samodzielnie ustala wysokość przyznawanego świadczenia. Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. O tym, jaka ma być treść wydawanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Cechą specyficzną tego zagadnienia jest to, że decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości. (por. I. Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992, z. 10, s.32 i nast.) nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej. Obowiązujące przepisy nie przewidują swobodnego uznania organów administracji. Kontrola ta jest jednak ograniczona. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2002r. (SA/Sz 2548/00, niepubl.) kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, do czego zobowiązane są organy obu instancji na podstawie art. 7, 77 § 1, 80 i 136 kpa. W niniejszej sprawie organ I instancji przeprowadził szeroko i wyczerpująco postępowanie wyjaśniające i podjął z urzędu wszelkie możliwe czynności dowodowe w celu ustalenia aktualnej sytuacji materialnej Z. W., w konsekwencji czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. nie miało podstaw do przeprowadzania postępowania uzupełniającego na podstawie art. 136 kpa. Organowi odwoławczemu nie można więc zarzucić naruszenia przepisów postępowania i wydania wadliwego rozstrzygnięcia. Organ prawidłowo ocenił zebrany materiał dowodowy i działając w granicach przysługującego mu uznania stwierdził, że sytuacja Z. W. jest wyjątkowa i uzasadnia przyznanie mu specjalnego zasiłku celowego. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. W szczególności niezasadny jest zarzut naruszenia art. 104 § 1 kpa, tj. zarzut rozpoznania jedną decyzją administracyjną kilku wniosków skarżącego. Jak wynika z akt sprawy, wszystkie wnioski rozpoznane zaskarżoną decyzją z dnia 22 października 2008r. choć składane w różnym czasie, dotyczyły tego samego świadczenia, tj. zasiłku celowego. Wbrew zarzutom skargi, zasadność tych wniosków należało oceniać według stanu faktycznego istniejącego w dacie wydawania rozstrzygnięcia. Zasada uwzględniania stanu faktycznego i prawnego sprawy z chwili orzekania, a nie z chwili składania wniosku jest powszechnie stosowana i akceptowana przez doktrynę i orzecznictwo. Skoro więc wcześniejsze wnioski Z. W. nie zostały dotychczas rozpoznane przez organ, a obecnie są przedmiotem ponownego rozpoznawania, to organ badając je, uwzględnia aktualną, a więc istniejącą w dacie ponownego orzekania sytuację materialną wnioskodawcy. W konsekwencji o przyznaniu, rodzaju i rozmiarze świadczenia przesądzają aktualne potrzeby wnioskodawcy, a nie potrzeby istniejące w dacie składania wniosku. Wbrew zarzutom skargi, organ słusznie stwierdził, że kwota 160 zł, która co miesiąc jest potrącana przez komornika z renty skarżącego, nie podlega odliczeniu od dochodu skarżącego. Stanowisko organu znajduje oparcie w przepisie art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, zgodnie z którym dochód może być pomniejszony wyłącznie o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach oraz kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W świetle powołanego przepisu niedopuszczalne jest więc pomniejszanie dochodu o inne, nie wymienione w tym przepisie należności. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, a skarga na nią, jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270)