II SA/Lu 824/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]., znak: [...] II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 9 grudnia 2005 r. E. P. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o "spowodowanie likwidacji" kiosku handlowego typu "[...]" zlokalizowanego przy ul. K. w L. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w sprawie rozbiórki przedmiotowego kiosku jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego wskazał, iż organ administracji, który w dniu 18 marca 1994 r. wydał pozwolenie na budowę przedmiotowego kiosku, nie miał podstaw prawnych do wydania tej decyzji na warunkach czasowych. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w świetle art. 29 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229), w pozwoleniu na budowę można było, w razie potrzeby, określić warunki i wymagania, które powinny być zachowane przy prowadzeniu robót. Ponadto organ powołał się na orzecznictwo NSA, według którego, przy korzystaniu z uprawnień czasowych, po upływie okresu, przez jaki przysługiwało prawo do gruntu, utrzymanie obiektu na cudzym gruncie, a także uprawnienia i obowiązki właściciela, kształtują się według zasad określonych w art. 226 i 227 k.c. lub zasad określonych w umowie. W niniejszej sprawie jest to umowa dzierżawy działki nr 1 obr. 9 z przeznaczeniem na kiosk "[...]", zawarta między Gminą a M. L. Według organu nadzoru budowlanego, oznacza to, że w zależności od charakteru stałego lub czasowego uprawnień do zabudowy na cudzym gruncie, różnie mogą kształtować się roszczenia wznoszącego budynek i właściciela gruntu, normowane przez prawo cywilne. Natomiast nie ma to wpływu na treść udzielonego pozwolenia na budowę, skoro art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego obowiązującego w dniu wydania tego pozwolenia w tym zakresie nie zawiera rozróżnień. Organ pierwszej instancji wskazał, iż obecnie obowiązująca ustawa Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) daje możliwość organowi nadzoru nakładania nakazu rozbiórki na podstawie art. 48, 49b, 51 ust. 1 pkt 1 i art. 67 Prawa budowlanego, lecz hipoteza żadnego z tych artykułów nie jest adekwatna do stanu faktycznego niniejszej sprawy. W związku z tym, iż inwestor w trakcie montażu kiosku legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, zaś nawet wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego nie uprawnia do traktowania obiektu budowlanego jako wzniesionego w warunkach samowoli. W podsumowaniu swojego stanowiska organ wskazał, iż wydanie pozwolenia na budowę dla przedmiotowego kiosku "[...]" przy ul. K. w L. na warunkach czasowych do dnia 31 stycznia 1997 r. nie miało podstaw prawnych w obowiązujących przepisach prawa i w sposób rażący naruszało art. 29 ust. 1 i ust. 5 wówczas obowiązującego Prawa budowlanego z 1974 r. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...], wydaną na skutek odwołania E. P., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż do egzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy jest organ administracji architektoniczno – budowlanej, który wydał tę decyzję, przy zastosowaniu środków przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W tym postępowaniu – zdaniem organu – wierzycielem obowiązku podlegającego wykonaniu na podstawie decyzji ostatecznej jest organ, który wydał tę decyzję w pierwszej instancji. W związku z tym, jak wskazał organ odwoławczy, w niniejszej sprawie dla egzekwowania warunków decyzji o pozwoleniu na budowę właściwym jest Prezydent Miasta. Organ podniósł, iż z uwagi na powyższe, prowadzone przed organami nadzoru budowlanego postępowanie jest bezprzedmiotowe i należało je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję wniosła E. P., żądając eliminacji tej decyzji z obrotu prawnego i nakazania organowi nadzoru budowlanego wydania decyzji skutkującej powinnością rozbiórki przedmiotowego kiosku oraz zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Zgodnie ze stanowiskiem skarżącej, odesłanie obowiązku likwidacji kiosku na drogę postępowania egzekucyjnego jest nie do zaakceptowania, gdyż nie ma możliwości uzyskania tytułu wykonawczego niezbędnego do prowadzenia egzekucji administracyjnej. Takim tytułem, zdaniem skarżącej, nie może być decyzja o pozwoleniu na budowę, a organ administracji architektoniczno – budowlanej nie ma możliwości wydania orzeczenia będącego tytułem wykonawczym dla potrzeb postępowania egzekucyjnego. Skarżąca wskazała ponadto, że uzasadnienie decyzji organu II instancji nie podaje motywów rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, co więcej, wskazuje, że postępowanie jest zasadne, ale przed innym organem i w innym trybie. Decyzji organu pierwszej instancji skarżąca zarzuca, w związku z powyższym, naruszenie art. 105 k.p.a. i art. 65 k.p.a. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2008 r. skarżąca wskazała ponownie, iż w jej ocenie, organami właściwymi do rozpatrzenia niniejszej sprawy są organy nadzoru budowlanego, a nie Prezydent Miasta, co wynika z art. 84a ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Na rozprawie w dniu 23 stycznia 2008 r. skarżąca podniosła, iż przedmiotowy kiosk narusza jej interes prawny, gdyż znajduje się w granicy działki, nie jest oddalony o 4 m od tej granicy, ale znajduje się w odległości 2,30 m od jej domu, a nie 8 m, przez ogranicza nasłonecznienie działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Organy nadzoru budowlanego obu instancji dopuściły się w niniejszej sprawie szeregu naruszeń zarówno norm prawa materialnego, jak i procesowego. Po pierwsze, za błędne uznać należy stanowisko organu pierwszej instancji, zgodnie z którym, wydanie pozwolenia na budowę z dnia [...] r. dla przedmiotowego kiosku "[...]" przy ul. K. w L. na warunkach czasowych do dnia 31 stycznia 1997 r. nie miało podstaw prawnych w obowiązujących wówczas przepisach prawa i w sposób rażący naruszało art. 29 ust. 1 i ust. 5 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229). Z treści przedmiotowego pozwolenia na budowę z dnia [...] r. (decyzja nr [...] - k. 44 akt administracyjnych), obejmującego ustawienie kiosku "[...]" - wymianę istniejącego kiosku na kiosk "[...]" na warunkach czasowych do dnia 31 stycznia 1997 r., wynika, iż pozwolenie to dotyczy obiektu budowlanego tymczasowego w rozumieniu art. 2 ust. 1 obowiązującej w dniu jego wydania ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229). Zgodnie z treścią tego przepisu, przez "obiekty budowlane" rozumie się stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle (...). O tymczasowości obiektu budowlanego decyduje, oprócz woli samego inwestora, szereg czynników, takich jak elementy obiektu, jego konstrukcja, czy zastosowane przy planowanych robotach budowlanych materiały lub technologie. Zważywszy, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z niewielkim gabarytowo kioskiem o prostej konstrukcji, który jest montowany z gotowych elementów, jest podstawa do przyjęcia, iż przedmiotowy kiosk jest tymczasowym obiektem budowlanym. Decyzja o pozwoleniu na budowę, obejmująca tymczasowy obiekt budowlany, zawsze wskazuje termin, do którego przewidziane jest istnienie tego obiektu na wskazanej w pozwoleniu nieruchomości. Z taką właśnie sytuacją organy miały do czynienia w niniejszej sprawie. Dlatego też błędne było założenie, iż wydanie pozwolenia na budowę na warunkach czasowych nie miało podstaw prawnych w obowiązujących wówczas przepisach prawa i w sposób rażący naruszało art. 29 ust. 1 i ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. Wynika to z tego, że w art. 29 ust. 1 zd. 2 cyt. ustawy, wskazane jest jedynie, iż w razie potrzeby w pozwoleniu określa się warunki i wymagania, które powinny być zachowane przy prowadzeniu robót, jednakże określenie czasu istnienia obiektu, zdaniem Sądu, nie narusza tego przepisu. Celem ustawodawcy wprowadzającego art. 29 ust. 1 zd. 2 Prawa budowlanego było bowiem dopuszczenie w treści decyzji o pozwoleniu na budowę wskazania elementów dodatkowych, innych niż wskazane w art. 107 § 1 k.p.a., w tym wypadku, określających warunki i wymagania, które powinny być zachowane przy prowadzeniu robót dla urzeczywistnienia wartości określonych w art. 5 tej ustawy. Przepis ten nie odnosi się w ogóle do kwestii okresu fizycznego bytu tymczasowego obiektu budowlanego, zatem nie mógł zostać naruszony przez organ wydający pozwolenie na budowę w niniejszej sprawie. Możliwość określenia terminu, do którego będą mogły istnieć tymczasowe obiekty budowlane reguluje natomiast § 20 ust. 2 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.), czego nie uwzględnił organ nadzoru budowlanego I instancji. W myśl tego przepisu, pozwolenie na budowę ustala terminy, do których będą mogły istnieć tymczasowe obiekty budowlane, oraz warunki likwidacji przejściowego zagospodarowania terenu. Po drugie, skoro w niniejszej sprawie prawo adresata decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego kiosku do dysponowania nieruchomością nie było przez nikogo kwestionowane, zupełnie bezpodstawnym wydaje się stanowisko organu pierwszej instancji, że pozwolenie to naruszyło art. 29 ust. 5 cyt. ustawy, według którego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością (...). W związku z tym, iż w kompetencji organów administracji właściwych w sprawach budowlanych pozostaje jedynie nadzór i kontrola działalności w zakresie prowadzenia robót budowlanych pod kątem przestrzegania przepisów prawa budowlanego, czyli prawa publicznego, właściwe organy nie powinny odwoływać się do norm regulujących stosunki cywilnoprawne pomiędzy stronami umowy dzierżawy. Wszelkie ewentualne roszczenia z tej umowy mogą być przedmiotem powództwa do sądu powszechnego. Po trzecie, odnosząc się do decyzji organu II instancji, podzielić należy stanowisko skarżącej, iż organ ten bezpodstawnie uznał brak właściwości organów nadzoru budowlanego do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i konieczność rozpoznania żądania skarżącej w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skoro pozwolenie na budowę nie stanowi tytułu egzekucyjnego, a organy administracji architektoniczno – budowlanej, co słusznie podkreśla skarżąca, nie są właściwe do wydania takiego tytułu, to nie jest możliwa egzekucja rozbiórki przedmiotowego kiosku na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Organy obu instancji, uznając bezprzedmiotowość postępowania w niniejszej sprawie, nie rozważyły w istocie możliwości zastosowania środków służących eliminowaniu skutków naruszeń przepisów prawa budowlanego przewidzianych w obecnie obowiązującej ustawie Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. Z 2006 r. Nr 156, poz. 1270 ze zm.). Organ I instancji wskazał jedynie, że ustawa ta daje możliwość organowi nadzoru nakładania nakazu rozbiórki na podstawie art. 48, 49b, 51 ust. 1 pkt 1 i art. 67, lecz hipoteza żadnego z tych artykułów nie jest adekwatna do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Należy jednak zważyć, iż w dalszej części swego uzasadnienia organ ten wyjaśnił jedynie brak możliwości zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, nie wskazując jednocześnie, dlaczego nie zastosował pozostałych wyżej wskazanych przepisów cyt. ustawy. Jednocześnie podnieść należy, iż skarżąca, prawidłowo wskazując na właściwość organów nadzoru budowlanego, jako tych, w których kompetencji leży orzekanie o rozbiórce obiektów budowlanych, niesłusznie oparła tę właściwość na normie art. 84a ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Przepis ten stanowi bowiem o kontroli organów nadzoru budowlanego nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, w której zakresie nie mieści się orzekanie o rozbiórce obiektu budowlanego w razie dostrzeżonych nieprawidłowości. Kontrola polega bowiem na badaniu zgodności stanu faktycznego z prawem i formułowaniu ocen, nie obejmuje zaś, w przeciwieństwie do nadzoru, możliwości władczej ingerencji w działania podmiotu kontrolowanego. Po czwarte, skoro organ II instancji uznał, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że organ I instancji był niewłaściwy w sprawie, nie powinien był utrzymywać w mocy decyzji tego organu o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie, ale ją uchylić na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec stwierdzenia przyczyny nieważności decyzji administracyjnej określonej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Po piąte, zarówno organ I, jak i II instancji niesłusznie przyjęły w uzasadnieniach swych decyzji bezprzedmiotowość postępowania w niniejszej sprawie, a co za tym idzie, niesłusznie umorzyły przedmiotowe postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1k.p.a., tj. gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 80). Do umorzenia postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość prowadzi wszczęcie postępowania w sprawie, która nie jest sprawą administracyjną, jak i utrata w toku postępowania charakteru sprawy administracyjnej przez sprawę rozpatrywaną przez organ administracji publicznej w tym postępowaniu, gdy (jedyna) strona postępowania administracyjnego utraciła przymioty, o których mowa w art. 28 k.p.a. Może to nastąpić także wskutek śmierci strony w toku postępowania dotyczącego praw ściśle związanych z osobą zmarłej strony, a także, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Żadna z wymienionych przesłanek umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego nie występuje w niniejszej sprawie, zatem, organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. Po szóste, warto również podkreślić, że nie tylko rozstrzygnięcia, ale również uzasadnienia decyzji obu instancji nie spełniają prawem przewidzianych wymogów. Uzasadnienie decyzji spełnia następujące funkcje: 1) ma ono dać rękojmię, że organ będzie starannie zastanawiał się nad swym rozstrzygnięciem, 2) ma umożliwić podmiotom kontrolującym decyzję zorientowanie się, czy przesłanki, na których oparł się organ niższy, są słuszne, 3) ma służyć w razie wątpliwości do ustalenia granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków wyroku. Obowiązek uzasadniania decyzji wiąże się z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania oraz z wyrażoną w art. 8 zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli (wyrok NSA z dnia 26 października 1984 r., II SA 1161/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 97; OSP 1986, z. 3, poz. 48). W szczególności, co się tyczy uzasadnienia decyzji wydanej przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie, nie jest prawidłowe stanowisko, by utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, uzasadnić to nowymi okolicznościami faktycznymi, nie ustosunkowując się do motywów decyzji organu I instancji. Zarówno bowiem z wymienionych wyżej zasad ogólnych postępowania administracyjnego, jak i z dyspozycji art. 107 § 1 i 3 k.p.a. wynika, że strona powinna wiedzieć, na jakiej podstawie faktycznej i prawnej wydano decyzję w sprawie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera w istocie uzasadnienia prawnego. Wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa polega bowiem nie tylko na obowiązku powołania podstawy prawnej w każdej decyzji poprzez przytoczenie obowiązującego prawa, ale także na wszechstronnym wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji, czyli na wytłumaczeniu, dlaczego właściwy organ orzekający, rozstrzygając sprawę, zastosował wskazane przepisy prawa, względnie też dlaczego daną wykładnię tych przepisów przyjął, skoro strona, przedstawiła wykładnię odmienną. Z uwagi na powyższe, zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwana p.p.s.a.). Ponownie rozpatrując sprawę, organ administracji przeprowadzi postępowanie dowodowe, uwzględniając powyższe wskazania, co pozwoli ustalić, czy w sprawie istnieją podstawy do nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Poczynione ustalenia umożliwią rozstrzygnięcie sprawy przy zastosowaniu właściwych i odpowiednio zinterpretowanych przepisów prawa materialnego. Z tych względów należało orzec jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 p.p.s.a.