II SA/Lu 824/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Stażysta Magdalena Markowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A. C. i A. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2009 r. (Nr [...]), wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., nakazał A. i A. C. doprowadzenie w terminie do 30 września 2009 r. budynku gospodarczo-garażowego usytuowanego na działkach nr 1795/1 i 1796/1 położonych w M. przy ul. L. 95 do stanu zgodnego z prawem (decyzją Urzędu Wojewódzkiego w Lublinie z dnia [...] września 1991 r. znak: [...]) poprzez częściową rozbiórkę w celu celem zlokalizowania wymienionego budynku w odległości 3 m od granicy z działką nr 2047, będącą własnością Z. i S. R. Organ wskazał, iż do rozbiórki należy przystąpić przy zachowaniu maksymalnych wymogów BHP pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, a po wykonaniu obowiązku uporządkować teren i poinformować organ o wykonaniu obowiązku. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji ustalił, że na działkach nr 1795/1 i 1796/1 znajduje się budynek gospodarczo-garażowy, zlokalizowany w granicy działek sąsiednich, przylegający do budynku gospodarczego Z. i S. R. W ocenie organu budynek ten powinien zostać wybudowany zgodnie z pierwotną decyzją z dnia 8 października 1990 r., wydaną przez Urząd Gminy w M. Organ wyjaśnił, że późniejsza decyzja Urzędu Rejonowego w Puławach z dnia 16 lipca 1991 r., udzielająca Z. P. pozwolenia na kontynuowanie robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczo-garażowego została uchylona decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia 16 września 1991 r., którą to decyzją jednocześnie orzeczono nakaz usytuowania budynku w odległości 3 m od granicy działki Z. R. Decyzja ta nie została zaskarżona do sądu administracyjnego, nie została stwierdzona jej nieważność, ani też nie było prowadzone postępowanie o wznowienie. Nadto organ wskazał, iż wybudowany przez skarżących budynek, usytuowany w granicy działki, narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ośrodka gminnego M, zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w Markuszowie nr XX/68/88 z dnia 28 maja 1988 r., dopuszczającego dla przedmiotowej działki lokowanie jednego budynku gospodarczego, pod warunkiem zachowania wymogów prawa budowlanego. Budynek, o który chodzi w sprawie nie spełnia wymogów prawa budowlanego. W szczególności narusza przepisy § 13 ust. 2 w zw. z § 156 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62). A. i A. C. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji do Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie, podnosząc, iż przedmiotowy budynek został wybudowany przez ówczesnych właścicieli w 1991 r. a więc przed wejściem w życie obowiązującej obecnie ustawy -Prawo budowlane. Z tych względów w sprawie organ powinien zastosować przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., które wykluczają możliwość rozbiórki obiektu budowlanego. Zastosowanie obecnie obowiązującej ustawy – Prawo budowlane w stosunku do obiektów wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r. oznacza naruszenie zasada nie działania prawa wstecz. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 26 października 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych robót, ustalając nowy termin na 31 grudnia 2009 r., w pozostałej zaś części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu pierwszej instancji, iż w rozpatrywanym przypadku zasadnie nałożono obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem organu nie ulega wątpliwości, iż inwestor zrealizował budynek z naruszeniem warunków zawartych w decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 16 września 1991 r. nakazującej zlokalizować budynek gospodarczo-garażowy w odległości 3 m od granicy działki Z R. Organ odwoławczy dokonał oględzin i stwierdził, że budynek gospodarczo-garażowy skarżących przylega ścianą części garażowej o długości 2,75 m do budynku mieszkalnego Z. R.. Skoro inwestor nie zastosował się do wymogów decyzji lokalizując budynek w granicy z działką nr 2047, uzasadnione było nakazanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. wykonania robót mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, poprzez rozbiórkę części obiektu znajdującej się w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki. Nakazane roboty budowlane mają na celu doprowadzenie obiektu do zgodności z decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia 16 września 1991 r. § 13 ust. 2 i § 156 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Przepisy te stanowią, że budynki gospodarcze usytuowane bezpośrednio przy granicy działek nie mogą przylegać do budynków mieszkalnych na sąsiedniej działce oraz że odległość wolnostojącego garażu z materiałów niepalnych dla samochodów osobowych od budynku sąsiedniego z materiałów niepalnych na terenach zabudowy jednorodzinnej liczona od ściany garażu nie mającego otworów okiennych lub drzwiowych wynosić powinna 3 m. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, iż w sprawie nie mogą mieć zastosowania przepisy ustawy z 1974 r., gdyż art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. przewiduje ich stosowanie tylko do obiektów budowlanych wykonanych przed 1 stycznia 1995 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą zatem okoliczności wskazane w tym przepisie, tj. samowolna budowa obiektu budowlanego, a tym samym nie mogą mieć zastosowania przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Na powyższą decyzję A. i A. C. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zarzucając naruszenie; - art. 7, 8, 9, 12, 77 i 80 k.p.a. poprzez pominięcie stwierdzonej prawomocności decyzji PINB z dnia 16 lipca 1991 r., która umożliwiła inwestorowi zakończenie budowy garażu; - art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie; - art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy poprzez błędne jego zastosowanie oraz; - art. 37 - 42 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. poprzez ich niezastowanie. Uzasadniając skargę skarżący wskazali, iż materiał zgromadzony w sprawie wskazuje, iż toczące się w 1991 r. postępowanie zostało zakończone decyzją z dnia 16 lipca 1991 r., która stała się prawomocna dnia 6 sierpnia 1991 r., a na jej podstawie budynek został dokończony (zgodnie z nową dokumentacją). Odwołanie Z. R. od tej decyzji zostało wniesione po terminie, co potwierdza Urząd Rejonowy w Puławach. Decyzja wydana przez Urząd Wojewódzki w Lublinie z dnia 16 września 1991 r. doręczona inwestorowi 19 września 1991 r. była zatem mocno spóźniona, gdyż budynek w tym czasie został wybudowany i zgłoszony do użytkowania w ciągu określonych 7 dni od jego wybudowania. Ponadto o decyzji tej skarżący dowiedzieli się dopiero obecnie w związku ze wszczętym postępowaniem, gdyż ich poprzednik prawny i inwestor Z P. zmarł. Następnie skarżący zarzucili, że w niniejszej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., a to z uwagi na fakt, że inwestycja została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., tj. przed 1 stycznia 1995 r. (art. 103 ust. 2 ustawy). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Z prawidłowych ustaleń organów administracji wynika, że na działkach nr 1795/1 i 1796/1, położonych w M. przy ul. L. 95 znajduje się budynek garażowo-gospodarczy, wybudowany w 1991 r., usytuowany w granicy z działką nr 2047 i przylegający ścianą części garażowej do budynku mieszkalnego właścicieli działki nr 2047. Budynek ten wybudowany został w oparciu o pozwolenie na budowę garażu z dnia 8 października 1990 r. (decyzja Wójta Gminy M. nr GK.UAN.8381/14/90), jednak inwestor nie zrealizował budynku zgodnie z tym pozwoleniem, zmienił bowiem całkowicie zakres robót, konstrukcję i wygląd budynku. Istotne odstąpienie od warunków udzielonego pozwolenia spowodowało wstrzymanie robót, a następnie wydanie w dniu 16 lipca 1991 r. przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Puławach decyzji udzielającej inwestorowi pozwolenia na kontynuowanie robót zgodnie z dokumentacją projektową przedłożoną przez inwestora (k. 25 i 26 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzja organu pierwszej instancji została jednak - w części dotyczącej lokalizacji budynku - uchylona przez Wojewodę Lubelskiego decyzją z dnia 16 września 1991 r. Nr GP.NBU. 7351/III-1/52/91 (k. 27 akt organu pierwszej instancji). Wojewoda nakazał zlokalizowanie budynku w odległości 3 m od granicy z działką Z. R., wskazując, że zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budynki gospodarcze usytuowane bezpośrednio w granicy działek nie mogą przylegać do budynków mieszkalnych na działkach sąsiednich. Jak prawidłowo ustalił organ w sprawie niniejszej, powołana wyżej decyzja Wojewody z dnia 16 września 1991 r. jest decyzją ostateczną i nie została wzruszona w żadnym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych, nie była też zaskarżona do sądu administracyjnego. Nie ulega zatem wątpliwości, że budynek gospodarczo-garażowy, którego ta decyzja dotyczy, powinien być zlokalizowany w odległości 3 m od granicy z działką Z. R.. Jest okolicznością bezsporną, że budynek gospodarczo-garażowy na działkach nr 1795/1 i 1796/1, położonych w M. przy ul. L. 95, usytuowany jest w granicy z działką nr 2047, należącą do Z. R.. Odległość wskazana w decyzji nie została zatem zachowana, co potwierdzone zostało w toku oględzin, dokonanych przez organ drugiej instancji w dniu 13 października 2009 r. Z protokołu oględzin oraz szkicu, stanowiącego załącznik do protokołu (k. 15 i 16 akt organu drugiej instancji) wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że budynek gospodarczo-garażowy nadal usytuowany jest niezgodnie z ostateczną decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia 16 września 1991 r., zezwalającą na kontynuowanie robót. Prawidłowe jest w tej sytuacji stanowisko organów administracji, że w sprawie niniejszej zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Mimo iż budynek wybudowany został w 1991 r., a więc przed wejściem w życie tej ustawy, w sprawie niniejszej nie mogą mieć zastosowania przepisy ustawy poprzednio obowiązującej, tj. ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Przepis przejściowy ustawy z 1994 r. - art. 103 ust. 1 stanowi bowiem, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Jak wynika zatem z art. 103 ust. 1 i 2 ustawy, przepisy dotychczasowe stosuje się jedynie do obiektów wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Jest okolicznością niekwestionowaną, że budynek gospodarczo-garażowy, o który chodzi w sprawie niniejszej nie został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, przepis art. 48 ustawy, a w konsekwencji art. 103 ust. 2 ustawy, nakazujący stosowanie w takiej sytuacji przepisów dotychczasowych nie będzie więc miał zastosowania. Prawidłowe jest stanowisko organów, że w sprawie niniejszej zastosowanie ma przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 ustawy. Postępowanie uregulowane w art. 51 ustawy dotyczy robót budowlanych wykonywanych lub – z mocy art. 51 ust. 7 ustawy – także już w całości wykonanych w sposób określony w art. 50 ust. 1 ustawy. Przepis art. 50 ust. 1 stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, czyli innych niż budowa bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Nie ulega wątpliwości, że budynek gospodarczo-garażowy, będący przedmiotem zaskarżonej decyzji, wybudowany został w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na kontynuowanie robót, mających na celu dokończenie budynku budowanego z istotnymi odstępstwami od pierwotnego projektu budowlanego. Decyzja zezwalająca na kontynuowanie robót w oparciu o przedłożony projekt budowlany, uwzględniający roboty wykonane i zakres zmian, jest pozwoleniem na budowę w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy. W przypadku robót wykonanych (zakończonych), nie stosuje się art. 50 ust. 1 nakazującego wstrzymanie w takiej sytuacji robót budowlanych. Organ stosuje wówczas odpowiednio art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy (por. art. 51 ust. 7 ustawy). Zważywszy, że w postępowaniu prowadzonym w 1991 r. inwestor przedłożył inwentaryzację robót już wykonanych oraz projekt techniczny na dokończenie budowy, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, zbędne było w postępowaniu w sprawie niniejszej nakładanie na inwestora obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy. Uzasadnione było zatem zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, który stosowany odpowiednio do robót wykonanych stanowi, że właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Skoro decyzja ostateczna z dnia 16 września 1991 r., zezwalająca na wykonanie budynku gospodarczo-garażowego na działkach nr 1795/1 i 1796/1, jednoznacznie określała odległość tego budynku od granicy z działką nr 2047 i odległość ta wynika także z dokumentacji projektowej, uzasadnione było nałożenie obowiązku częściowej rozbiórki budynku w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, wynikającego z decyzji ostatecznej. Dodatkowo zauważyć należy, że zarówno pod rządem przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.), powołanego w decyzji z dnia 16 września 1991 r., jak i świetle warunków technicznych obecnie obowiązujących (rozporządzenie Ministra Infrastruktury dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), nie jest dopuszczalne sytuowanie budynku gospodarczego lub garażu o wymiarach takich, jak budynek objęty zaskarżoną decyzją, w granicy z działką sąsiednią w taki sposób, by garaż przylegał do ściany budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej. Ustosunkowując się do zarzutu, że budynek gospodarczo-garażowy na działce skarżących wybudowany został w granicy z działką Z. R. na podstawie ostatecznej decyzji organu pierwszej instancji z dnia 16 lipca 1991 r., przed wydaniem przez organ drugiej instancji decyzji z dnia 16 września 1991 r., wyjaśnić należy, że z akt sprawy nie wynika, by decyzja organu pierwszej instancji była ostateczna już w dniu 6 sierpnia 1991 r., a co za tym idzie by dawała podstawę do wykonania robót budowlanych nią objętych. Wprawdzie na jednej z kopii tej decyzji odnotowano: "decyzja prawomocna, 1991.08.06" (k. 26 akt organu pierwszej instancji), jednak z materiału zebranego w sprawie wynika, że w tej dacie decyzja nie była ostateczna, bowiem Z. R. złożyła odwołanie, które zostało rozpoznane przez organ drugiej instancji. Twierdzenie skarżących, że odwołanie Z. R. było spóźnione jest niczym nieuzasadnione. Z akt postępowania zakończonego decyzją z dnia 16 września 1991 r. nie wynika, by odwołanie Z. R. wniesione zostało po terminie (k. 35-68 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Błędna ocena tej okoliczności przez organ pierwszej instancji – Kierownika Urzędu Rejonowego w Puławach (k. 66 akt adm. pierwszej instancji) nie daje podstaw do uznania, że inwestor uprawniony był do wykonywania robót budowlanych na podstawie decyzji nieostatecznej. Podnieść ponadto należy, że w aktach brak dowodu doręczenia Z. R. decyzji z dnia 16 lipca 1991 r., a więc organ wydający tę decyzję nie miał żadnych podstaw do przyjęcia, że odwołanie jest spóźnione, a w konsekwencji – do stwierdzenia, że decyzja jest ostateczna. W tej sytuacji, skoro organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego, brak podstaw do uwzględnienia skargi. Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.