II SA/Lu 826/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom -sprawozdawca, Sędziowie Asesor WSA Wiesława Achrymowicz, Asesor WSA Jerzy Drwal, Protokolant Referent Joanna Janiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2005 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ustanowienia trwałego zarządu oddala skargę. II SA/Lu 826/05 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] listopada 2004 r. (w decyzji mylnie wskazano 2005 r.), uzupełnioną decyzją z dnia [...]kwietnia 2005 r. w sprawie oddania Komendzie Wojewódzkiej w trwały zarząd na czas nieokreślony udziału Skarbu Państwa w 1672/6000 części we współwłasności zabudowanej nieruchomości o powierzchni 0,0600 ha, położonej w M., oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], objętej księgą wieczystą Kw Nr [...] wraz z lokalami znajdującymi się na parterze budynku, oznaczonymi na szkicu, stanowiącym załącznik do decyzji Wojewody z dnia [...]grudnia 1992 r. Nr [...] numerami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 73,4 m2, z przeznaczeniem na prowadzenie działalności statutowej. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy ustalił, że nieruchomość położona w M. oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] stanowi współwłasność Skarbu Państwa w 1672/6000 części i Gminy M. w 4328/6000 części. W dniu [...] maja 1993 r. [...] złożyła do byłego Kierownika Urzędu Rejonowego wniosek o ustanowienie zarządu w stosunku do udziału Skarbu Państwa. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. oddano Komendzie Wojewódzkiej w trwały zarząd na czas nieokreślony udział Skarbu Państwa w opisanej nieruchomości, zabudowanej budynkiem użytkowym. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. uzupełniono decyzję z dnia [...] listopada 2004 r. poprzez wskazanie lokali, w stosunku do których powstało prawo zarządu. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja prawidłowo wskazuje jako podstawę orzekania przepis art. 49 a pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, aczkolwiek błędnie wskazano tekst jednolity ustawy z 2000 r., zamiast tekstu z 2004 r. Błędnie wskazano też przepis art. 210 ustawy, który w sprawie nie ma w ogóle zastosowania, pominięto natomiast art. 88 ustawy. Pomimo stwierdzenia powyższych uchybień organ drugiej instancji uznał, że brak podstaw do uchylenia decyzji, ponieważ w dacie orzekania istniała podstawa materialno-prawna do wydania decyzji, a stwierdzone uchybienia są niewielkie. Prawidłowo podana podstawa prawna decyzji powinna być skonstruowana następująco: "na podstawie art. 23 ust. 1 w związku z art. 49 a pkt 1 i 88 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami)." Organ drugiej instancji stwierdził następnie, że decyzja o oddaniu udziału we współwłasności nieruchomości w trwały zarząd jest prawidłowa w świetle przepisu art. 45 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponieważ przedmiotowa nieruchomość pozostaje we władaniu [...] co najmniej od 1992 r., nie ma zastosowania art. 45 ust. 3 ustawy. Organ orzekający w decyzji o oddaniu w trwały zarząd udziału Skarbu Państwa w nieruchomości nie może określać sposobu korzystania ze współwłasności, gdyż obowiązku takiego nie nakłada art. 45 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W decyzji komunalizacyjnej Wojewody z dnia [...] grudnia 1992 r. oraz w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 1995 r. stronom wyraźnie wskazano sposób korzystania z nieruchomości, określając ich udziały oraz wymieniając numery pokoi, oddanych do dyspozycji Posterunku Policji w M. Tak określony sposób korzystania został zmieniony przez korzystających, w związku z czym do nich obecnie należy przywrócenie stanu pierwotnego. Może to nastąpić jedynie na drodze cywilnoprawnej. Starosta podjął wprawdzie próbę polubownego uregulowania sposobu korzystania, który odpowiadałby stanowi faktycznemu, jednak wobec braku woli współdziałania zainteresowanych nie dało to żadnego rezultatu. Bezpodstawny jest w tej sytuacji zarzut niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności. Od decyzji organu drugiej instancji [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając naruszenie przepisu art. 12 oraz art. 49A w związku z art. 43 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący szeroko opisuje zapoczątkowane w 1993r. starania Komendy Wojewódzkiej Policji o uzyskanie najpierw zarządu, a następnie trwałego zarządu nieruchomością Skarbu Państwa. Podnosi, że czynił także starania o doprowadzenie do zniesienia współwłasności między Skarbem Państwa a Gminą M. i okazało się wówczas, że stan faktyczny użytkowania lokali różni się od stanu wynikającego z dokumentacji. Policja zajmuje pomieszczenia na parterze w prawej części budynku oraz na pierwszym piętrze, podczas gdy w decyzji komunalizacyjnej wskazano pomieszczenia znajdujące się na parterze w lewej części budynku. Brak jednak dokumentów, na podstawie których doszło do zamiany pomieszczeń między jednostkami. Skarżący wyjaśnił, że nie odniosły także skutku jego starania o zmianę decyzji komunalizacyjnej w taki sposób, by pomieszczenia oddane do użytkowania Policji odpowiadały obecnemu stanowi faktycznemu, mimo iż Wójt Gminy M. gotów był wyrazić zgodę na zamianę pomieszczeń. Skarżący zarzucił, że organ pierwszej instancji wydał decyzję o prawie trwałego zarządu Komendy Wojewódzkiej do części, która nie jest użytkowana przez Policję i w której prowadzona jest przez osoby fizyczne działalność gospodarcza. Zdaniem skarżącego taka decyzja narusza przepis art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który zobowiązuje Starostę do gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki. Starosta powinien więc przed wydaniem decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu dokonać ekwiwalentnej zamiany nieruchomości z Gminą M. Zdaniem skarżącego decyzja, która przyznaje trwały zarząd do części nieruchomości użytkowanej przez inne podmioty powoduje, że skarżący nie może korzystać swobodnie z praw, wynikających z art. 43 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności zaś w przypadku konieczności remontu czy rozbudowy nie będzie się mógł wykazać tytułem prawnym do użytkowanej nieruchomości. Przywrócenie pierwotnego sposobu korzystania ze współwłasności na drodze cywilnoprawnej, zgodnie ze wskazaniami organu drugiej instancji, będzie wiązało się z dodatkowymi kosztami. Skarżący zarzucił również, że organ drugiej instancji wadliwie ustalił, iż nieruchomość oddana w trwały zarząd jest we władaniu Policji co najmniej od 1992 r., ponieważ faktycznie Policja użytkuje inną część budynku na podstawie zamiany, o której Starosta jako gospodarujący nieruchomościami Skarbu Państwa musiał posiadać wiedzę. Skarżący nie zgodził się również ze stwierdzeniem, że brak było zgodnej woli stron przy próbie polubownego załatwienia sprawy, bowiem skarżący podjął wszelkie niezbędne czynności, zmierzające do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zakażonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania. Trwały zarząd uregulowany jest w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zmianami). Zgodnie z przepisem art. 43 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 10 ustawy trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez państwową lub samorządową jednostkę organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej. Treścią trwałego zarządu jest korzystanie z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu działania danej jednostki organizacyjnej, dokonywanie - za zgodą organu nadzorującego – zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy i remontu obiektu budowlanego znajdującego się na nieruchomości oraz oddanie nieruchomości w najem, dzierżawę albo użyczenie na warunkach wskazanych w ustawie (art. 43 ust. 2 ustawy). Z powołanych przepisów wynika, że trwały zarząd jako forma władania nieruchomością, nie jest cywilnoprawnym prawem podmiotowym. Państwowej jednostce organizacyjnej oddawane są w trwały zarząd nieruchomości stanowiące przedmiot własności Skarbu Państwa (art. 43 ust. 5 ustawy). Przedmiotem trwałego zarządu może być także udział Skarbu Państwa we współwłasności nieruchomości. Stosownie do przepisu art. 49 a ustawy, dodanego przez art. 1 pkt 33 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), przepisy art. 43-49 stosuje się odpowiednio w przypadku oddania w trwały zarząd udziału we współwłasności lub użytkowaniu wieczystym nieruchomości jednej lub kilku jednostkom organizacyjnym. Trwały zarząd ustanawiany jest w drodze decyzji administracyjnej na wniosek jednostki organizacyjnej (art. 44 i 45 ustawy). Ponadto w określonych sytuacjach może dojść do powstania trwałego zarządu z mocy prawa (art. 17 ust. 3 ustawy) oraz do przekazania zarządu między jednostkami (art. 48 ustawy). Treść decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu określa przepis art. 45 ust. 2 ustawy, który stanowi, że decyzja o ustanowieniu trwałego zarządu powinna zawierać: 1) nazwę i siedzibę jednostki organizacyjnej, na rzecz której jest ustanawiany trwały zarząd, 2) oznaczenie nieruchomości według księgi wieczystej oraz według katastru nieruchomości, 3) powierzchnię oraz opis nieruchomości, 4) przeznaczenie nieruchomości i sposób jej zagospodarowania, 5) cel, na jaki nieruchomość została oddana w trwały zarząd, 6) termin zagospodarowania nieruchomości, 7) cenę nieruchomości i opłatę z tytułu trwałego zarządu, 8) możliwość aktualizacji opłaty z tytułu trwałego zarządu, 9) czas, na który trwały zarząd został ustanowiony. Przedstawiona konstrukcja instytucji trwałego zarządu wskazuje, że decyzję o ustanowieniu trwałego zarządu na rzecz określonej państwowej jednostki organizacyjnej podejmuje Skarb Państwa jako właściciel lub współwłaściciel nieruchomości (Skarb Państwa reprezentowany jest oczywiście przez właściwy organ wskazany w ustawie – por. art. 11 ust. 1 ustawy) i to on określa zarówno nieruchomość, będącą przedmiotem trwałego zarządu, jak i czas trwania zarządu. Przepisy ustawy nie zobowiązują Skarbu Państwa do ustanowienia trwałego zarządu na rzecz określonej jednostki organizacyjnej, nie ustanawiają także przesłanek ustanowienia trwałego zarządu. Oznacza to, że sama celowość ustanowienia trwałego zarządu na rzecz państwowej jednostki organizacyjnej, jak i określenie jego przedmiotu nie podlegają badaniu przez sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej. Kontroli tej podlega natomiast prawidłowość postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji, w szczególności kontrola polega na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym i wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z wymogami określonymi w przepisach art. 7, 77 §1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego, które zobowiązują organy administracji publicznej do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, jego rozpatrzenia i oceny na podstawie całokształtu okoliczności. Kontroli podlega także zachowanie trybu postępowania, zasad oddawania w trwały zarząd nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego, a także wymogów decyzji o oddaniu w trwały zarząd, określonych w przepisie art. 45 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie oraz wyjaśniły należycie wszystkie istotne okoliczności, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja Starosty o oddaniu w trwały zarząd udziału we współwłasności nieruchomości Skarbu Państwa, mimo pewnych uchybień formalnych, wskazanych przez organ drugiej instancji, nie narusza także przepisów art. 43 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jest okolicznością bezsporną, że Skarb Państwa jest współwłaścicielem w 1672/6000 części we współwłasności nieruchomości o powierzchni 0,0600 ha, położonej w M., oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], objętej księgą wieczystą Kw Nr [...], zabudowanej budynkiem użytkowym. Udział Skarbu Państwa we współwłasności opisanej nieruchomości może być więc przedmiotem trwałego zarządu (art. 49 a ustawy). Jak wynika z odpisu księgi wieczystej, prowadzonej dla opisanej nieruchomości (k. 51 akt administracyjnych), budynek znajdujący się na tej nieruchomości nie stanowi odrębnego od gruntu przedmiotu własności. Nie są także przedmiotem własności określone jego części. Oznacza to, że budynek ten jest częścią składową nieruchomości. Stosownie bowiem do przepisu art. 48 kodeksu cywilnego, zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane. Budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków stanowią nieruchomości tylko wówczas, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności (art. 46 § 1 kodeksu cywilnego). Udział każdego ze współwłaścicieli we współwłasności nieruchomości dotyczy więc całego budynku. Żaden ze współwłaścicieli nie jest właścicielem określonej, wydzielonej części budynku. Należy w tym momencie wyjaśnić, że decyzja Wojewody z dnia [...] grudnia 1992 r. Nr [...] (decyzja komunalizacyjna) nie wywarła i nie mogła wywrzeć skutku takiego, jaki zdaje się przypisywać jej skarżący. Decyzją tą Wojewoda stwierdził nabycie przez Gminę udziału we współwłasności opisywanej nieruchomości, stwierdzając jednocześnie, że Gmina nabyła "własność budynku administracyjnego będącego siedzibą Urzędu Gminy, z wyłączeniem lokali i pomieszczeń zajmowanych przez posterunek Policji, to jest z wyłączeniem lokali znajdujących się na parterze, oznaczonych na załączonym szkicu numerami 001, 002, 003, 009, 010, 012 i 013 o łącznej powierzchni i użytkowej 73,4 m2, z zastrzeżeniem stosownego prawa dla Posterunku Policji do korzystania z części wspólnych budynku i innych urządzeń". Jest rzeczą oczywistą, że takie sformułowanie decyzji nie oznaczało i nie oznacza (wbrew odmiennemu stanowisku wyrażonemu w postanowieniu Wojewody z dnia [...] kwietnia 1995 r[...]) nabycia przez każdego ze współwłaścicieli wydzielonych części budynku (lokali) na własność. Konstrukcji takiej nie przewidywały bowiem obowiązujące przepisy. Decyzja komunalizacyjna mogła zatem stwierdzić jedynie nabycie przez Gminę udziału we współwłasności, nie mogła ustanawiać natomiast odrębnej własności lokali, ani oczywiście stwierdzać nabycia własności fizycznie wydzielonej części budynku. Wskazanie w decyzji poszczególnych lokali odnosi się jedynie do określonego przez współwłaścicieli sposobu korzystania z nieruchomości będącej współwłasnością, na co trafnie zwrócił uwagę organ drugiej instancji. Słusznie również podnosi organ drugiej instancji, że określenie sposobu korzystania przez współwłaścicieli z nieruchomości należy do drogi cywilnoprawnej. Z istoty współwłasności wynika, że każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli (art. 206 kodeksu cywilnego). Każdy ze współwłaścicieli ma prawo do korzystania z całej rzeczy. Jest to tzw. ustawowy sposób korzystania z rzeczy wspólnej. Nie ma przeszkód, by współwłaściciele określili w drodze umowy inny sposób korzystania z rzeczy. Najczęściej polega on na wydzieleniu każdemu ze współwłaścicieli fizycznie wydzielonej części nieruchomości do wyłącznego użytku (tzw. podział quoad usum). Zwłaszcza w przypadku budynków, w których jest dużo pomieszczeń, celowe jest określenie, który ze współwłaścicieli korzystać będzie z określonych pomieszczeń z wyłączeniem pozostałych współwłaścicieli. Jeżeli współwłaściciele nie mogą dojść do porozumienia, sposób korzystania może określić sąd powszechny. Kwestia określenia, w jaki sposób Skarb Państwa i Gmina korzystać będą z nieruchomości będącej przedmiotem decyzji w rozpoznawanej sprawie, w szczególności określenia, które pomieszczenia oddane zostaną do wyłącznego użytku Skarbu Państwa nie należy zatem w ogóle do drogi administracyjnej i nie jest przedmiotem decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu. Skarb Państwa jako współwłaściciel nieruchomości wskazał państwowej jednostce organizacyjnej, nie posiadającej osobowości prawnej (Komendzie Wojewódzkiej Policji) w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu te pomieszczenia do korzystania, które wymienione były w decyzji komunalizacyjnej, w taki bowiem sposób określony był pierwotnie sposób korzystania z budynku. Jako właściciel nieruchomości miał prawo podjąć taką decyzję. Inne określenie sposobu korzystania należy do współwłaścicieli, a nie do jednostki korzystającej z nieruchomości na zasadzie trwałego zarządu. Jednostka taka nie może kwestionować określenia przez współwłaścicieli sposobu korzystania z nieruchomości, nie może też domagać się, by w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu określone zostały inne niż wskazane przez właściciela pomieszczenia. Należy zauważyć, że brak umownego czy sądowego określenia sposobu korzystania, innego niż ustawowy, oznacza prawo współwłaściciela do korzystania z całej nieruchomości w zakresie wskazanym w powoływanym już przepisie art. 206 k.c. Organy administracji nie naruszyły zatem w rozpoznawanej sprawie przepisów o ustanawianiu trwałego zarządu. Decyzja o oddaniu nieruchomości w trwały zarząd zawiera elementy wymagane przepisem art. 45 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Bezpodstawny jest w tej sytuacji zarzut naruszenia przepisu art. 12 ustawy, który stanowi, że organy działające za Skarb Państwa i jednostkę samorządu terytorialnego, są zobowiązane do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Nie jest także trafny zarzut, że zaskarżona decyzja pozbawia skarżącego możliwości korzystania swobodnie z praw, wynikających z art. 43 ustawy, zwłaszcza gdy chodzi o remonty czy rozbudowy. Uprawnienie do dokonywania remontów czy innych robót budowlanych dotyczy nieruchomości oddanej w trwały zarząd i tylko w tym zakresie uprawnienie to może być realizowane. Decyzja o ustanowieniu trwałego zarządu nie ogranicza uprawnień skarżącego, wynikających z przepisu art. 43 ust. 2 ustawy. Uchybienia formalne, takie jak częściowo nieprawidłowe wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w decyzji organu pierwszej instancji nie dawały organowi drugiej instancji podstaw do jej uchylenia, nie miały bowiem wpływu na treść rozstrzygnięcia. Trafnie jednak zauważył organ drugiej instancji, że przepis art. 210 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie miał w tej sprawie zastosowania, nieruchomość będąca przedmiotem współwłasności nie była bowiem przedmiotem użytkowania w rozumieniu tego przepisu. Organ drugiej instancji wskazał pełną i prawidłową podstawę prawną decyzji. Brak w tej sytuacji postaw do uwzględnienia skargi. Z tych wszystkich względów i na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.