II SA/Lu 827/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. sprawy ze skargi G. S. "[...]" w Ł. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozbiórki budynku i słupów żelbetowych oddala skargę. Postanowieniem z dnia ...Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ...na podstawie art. 61 a § 1 kpa odmówił wszczęcia postępowania na wniosek S. w sprawie prowadzonych robót budowlanych polegających na rozbiórce budynku oraz dwóch słupów żelbetowych zlokalizowanych na działce nr ewid. .... (omyłkowo wskazany nr .... położonej w miejscowości Ł. Organ stwierdził, że S. nie jest stroną tego postępowania, gdyż nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Działka nr ewid. .... jest bowiem własnością Gminy ., natomiast S. nie posiada żadnych praw do tej nieruchomości. W zażaleniu na to postanowienie S. podnosiła, że powinna być uznana za stronę tego postępowania, gdyż jest samoistnym posiadaczem przedmiotowej działki, którą ponad 60 lat temu zabudowała pod bazę magazynowo - handlową i którą nabyła przez zasiedzenie z mocy prawa. Wskazała, że rozbiórka budynku i słupów elektrycznych doprowadzających energię elektryczną do magazynów uniemożliwia jej prowadzenie działalności gospodarczej, narażając ją przez to na dotkliwe straty. S. wyjaśniła ponadto, że wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody .... z dnia ... zarzucając, że Gmina ...nigdy nie była posiadaczem przedmiotowej działki, nie była więc uprawniona do nabycia jej własności. Postanowieniem z dnia ... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ...utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji podzielając ustalenia i stanowisko tego organu o braku interesu prawnego S. w niniejszym postępowaniu. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że S. nie legitymuje się prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego o stwierdzeniu zasiedzenia, a tylko takie orzeczenie wiąże organy administracji publicznej przy ustalaniu praw własności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie S. domagała się uchylenia postanowienia ...Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ..., podnosząc dotychczasowe zarzuty. Ponadto wskazała, że została uznana za stronę postępowania przed Sądem Rejonowym ... w sprawie o przywrócenie posiadania i nakazanie Gminie ...wstrzymania prac budowlanych na przedmiotowej działce, a postanowieniem z dnia ... Sąd ten zabezpieczył powództwo zakazując Gminie prowadzenia prac przygotowawczych. Z tego względu – w przekonaniu S. – powinna mieć ona również przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Poza tym wyjaśniła, że decyzją z dnia .... Starosta ...wniósł sprzeciw do dokonanego przez Gminę ... zgłoszenia zamiaru rozbiórki ze względu na niezgodności w dokumentacji, co świadczy o wadliwości tego zgłoszenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Prawidłowo organy obu instancji uznały, że skarżąca S. nie posiada interesu prawnego w niniejszej sprawie, co uzasadniało wydanie postanowienia na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie takie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną (...). Skarżąca w piśmie z dnia 4 czerwca 2014r. domagała się wszczęcia postępowania w przedmiocie samowolnie prowadzonych przez Gminę ... robót budowlanych polegających na rozbiórce należących do skarżącej budynków usytuowanych na działce nr ewid. ... w miejscowości ... Jak wynika z akt sprawy, Gmina ... w dniu 5 czerwca 2014r. dokonała zgłoszenia rozbiórki, jednak decyzją z dnia .... Starosta Powiatowy ... wniósł sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie samowolnie prowadzonej rozbiórki toczy się w trybie art. 49 b lub art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz.1409 ze zm.), zwanej dalej "Prawo budowlane". Wprawdzie zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego adresatem decyzji wydawanych na podstawie art. 49 b i art. 51 jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (a więc w niniejszej sprawie byłaby nim Gmina ..., jako inwestor, czyli podmiot, który dokonuje rozbiórki), to poza tym krąg stron postępowań toczących się na podstawie powołanych przepisów ustala się zgodnie z art. 28 kpa (zob. A. Gliniecki w: Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, LexisNexis Warszawa 2012, s. 469 i 491). Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Orzecznictwo sądowoadministracyjne i doktryna obszernie omawia pojęcie interesu prawnego, odróżniając interes prawny od interesu faktycznego. Przez interes prawny rozumie się więc interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo, przy czym źródłem tego interesu mogą być nie tylko przepisy procesowe, ale również przepisy prawa materialnego (por. wyroki NSA z dnia 26 listopada 1998 r., II SA 1390/98 oraz z dnia 5 października 1998 r., II SA 1104/98). W wyroku w sprawie I OSK 2226/12 NSA trafnie stwierdził, że "mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania". Interes prawny może w szczególności wynikać z przysługującego podmiotowi prawa własności, bądź prawa użytkowania wieczystego, którego treść jest zbliżona do prawa własności, podlegających ochronie na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Interes ten musi być jednak konkretny i indywidualny, a więc uzależniony okolicznościami konkretnego podmiotu i konkretnej sprawy. Legitymacja procesowa wynikająca z naruszenia interesu prawnego wywodzącego się z prawa własności przysługuje zatem właścicielowi w każdym przypadku, gdy celem postępowania jest wydanie orzeczenia mającego bezpośredni wpływ na sposób wykonywania (w tym możliwość ograniczenie) prawa własności. Prawidłowo organy obu instancji ustaliły, że skarżąca S. nie ma takiego prawa do działki nr ewid. .... ani do znajdujących się na niej budynków, które jako trwale związane z gruntem stanowią jego część i zasadniczo nie mogą być odrębnym przedmiotem obrotu prawnego. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca jest wyłącznie posiadaczem tej nieruchomości, jednak nie przysługują jej do niej żadne prawa. Posiadanie nie jest bowiem prawem, lecz władztwem faktycznym, a więc w przypadku jego naruszenia można mówić jedynie o interesie faktycznym, który nie uzasadnia przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. W szczególności skarżąca nie przedstawiła orzeczenia właściwego sądu o zasiedzeniu przedmiotowej nieruchomości, co pozwalałoby na uznanie, że jest ona jej właścicielem. Wbrew zarzutom skargi, organ administracyjny nie był natomiast uprawniony do stwierdzenia we własnym zakresie (dla potrzeb niniejszego postępowania) zasiedzenia. Stwierdzenie zasiedzenia należy wyłącznie do właściwego sądu powszechnego i bez prawomocnego orzeczenia takiego sądu w tym zakresie nie jest możliwe przyjęcie, że stronie przysługuje prawo własności (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2011r., VII SA/Wa 1175/11). Z tego względu organ prawidłowo stwierdził, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, skoro nie jest właścicielem nieruchomości, a wyłącznie jej posiadaczem. Nie ma przy tym znaczenia, że skarżąca uzyskała przymiot strony w postępowaniu cywilnym o przywrócenie posiadania. Postępowanie to toczyło się w innym trybie, na podstawie art. 222 k.c., który inaczej niż art. 28 k.p.a. określa krąg stron postępowania. W postępowaniu cywilnym skarżąca korzystała z przymiotu strony jako posiadacz, natomiast przepisy art. 28 kpa w zw. z art. 49 b bądź art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie wiążą interesu prawnego z posiadaniem. Krąg stron postępowania cywilnego toczącego się w trybie art. 222 k.c. nie musi pokrywać się więc z kręgiem stron postępowań administracyjnych. Ubocznie należy wskazać, że w odrębnym postępowaniu skarżąca może ewentualnie domagać się od Gminy ... zwrotu nakładów, natomiast w niniejszym postępowaniu administracyjnym nie posiada przymiotu strony. Stwierdzenie, że S. nie posiadała legitymacji do wszczęcia postępowania uprawniało organ do wydania zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 61 a § 1 kpa. W konsekwencji organ nie był uprawniony do prowadzenia – na wniosek skarżącej - postępowania w przedmiocie prowadzonych robót budowlanych polegających na rozbiórce budynków znajdujących się na działce, w szczególności na tym etapie nie mógł ocenić legalności wykonywanych robót. Jak jednak trafnie wskazał ... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ... w zaskarżonym postanowieniu, odmowa wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej nie uniemożliwia przeprowadzenia przez organ I instancji czynności kontrolnych i wszczęcia postępowania w tym przedmiocie z urzędu. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.).