II SA/Lu 827/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Anna Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Pracy "A. " z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 10 września 2024 r., znak: SKO.41/3489/OD/2024 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania w zakresie odbierania odpadów komunalnych oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie decyzją z 10 września 2024 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej jako: Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Pracy "A. " z siedzibą w W. (dalej także jako: skarżąca, spółdzielnia), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Firlej (dalej także jako: Wójt) z 24 lipca 2024 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 10 900 zł za przekazanie po terminie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za 2023 r. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z 24 lipca 2024 r. Wójt nałożył na skarżącą Spółdzielnię Pracy karę pieniężną w wysokości 10 900 zł za przekazanie po terminie sprawozdania za 2023 r., o którym mowa w art. 9n ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2024 r., poz. 399; dalej jako: u.c.p.g.). Organ pierwszej instancji ustalił, że spółdzielnia była wpisana do rejestru działalności regulowanej na terenie Gminy Firlej i była uprawniona do odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy Firlej w 2023 r. Stwierdził, że pomimo istnienia obowiązku złożenia rocznego sprawozdania do 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy, sprawozdanie zostało złożone 20 maja 2024 r. Wójt wyjaśnił, że zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. przedsiębiorca, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n, podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Kara pieniężna wyniosła zatem 10 900 zł (109 dni x 100 zł). Ponadto Wójt stwierdził, że nie ma podstaw do zastosowania art. 189f ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024 r., poz. 572; dalej jako: k.p.a.), gdyż waga naruszenia prawa nie jest znikoma, biorąc pod uwagę ilość dni, o jaką przekroczono termin na złożenie sprawozdania, a ponadto sprawozdanie złożono na wezwanie organu. Kolegium wskazaną na wstępie decyzją, utrzymało w mocy decyzję Wójta. Organ odwoławczy podzielił przy tym stanowisko organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że na podstawie art. 9c ust. 1 u.c.p.g., przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady. Kolegium stwierdziło, że sprawozdanie powinno zostać sporządzenie i przekazane bez względu na fakt, czy odbiór odpadów w danym okresie miał miejsce. Już z samej możliwości prowadzenia działalności w postaci odbierania odpadów komunalnych na terenie gminy wynika obowiązek sprawozdawczy. Prowadzący taką działalność przedsiębiorca może mieć okresy braku aktywności, ale to nie oznacza, że nie jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność polegającą na odbieraniu odpadów komunalnych. Kolegium wskazało, że omawiany obowiązek sprawozdawczości nałożony na przedsiębiorców pozwala gminom wywiązać się z własnego obowiązku sprawozdawczego i daje możliwość dokonania analizy pod kątem sprawnego oraz efektywnego systemu odbioru odpadów komunalnych. Złożenie sprawozdania zerowego przez przedsiębiorcę nieodbierającego faktycznie odpadów, ma zatem dla gminy znaczenie nie tylko z punktu widzenia statystycznego, ale też prawno-organizacyjnego. Organ drugiej instancji nie znalazł podstaw do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. Skargę od powyższej decyzji wywiodła spółdzielnia, podnosząc następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nierozpoznaniu odwołania skarżącej z 22 sierpnia 2024 r. w pełnym zakresie, z uwagi na pominięcie i nieustosunkowanie się w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji do części zarzutów podniesionych przez Skarżącą w odwołaniu (zarzut nr 1 - 3), to jest zarzutu: błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na nieuzasadnionym przyjęciu, że strona w 2023 r. była podmiotem (przedsiębiorcą) odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, błędnego uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji (art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 k.p.a.), prowadzenia postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz niewyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ pierwszej instancji przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.), co stanowi o naruszeniu art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 9x ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 9n ust. 1 i ust. 6 oraz art. 9zb ust. 1 u.c.p.g. przez ich błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym uznaniu Skarżącej za podmiot (przedsiębiorcę) odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 9n ust. 1 u.c.p.g. i art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., co w efekcie doprowadziło do niezgodnego z prawem nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za złożenie po terminie sprawozdania za 2023 r., pomimo że skarżąca nie była zobowiązana do złożenia przedmiotowego sprawozdania, ponieważ nie była podmiotem (przedsiębiorcą) odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, a tym samym nie była adresatem ww. norm prawnych, co wynika z wykładni ww. przepisów prawa przeprowadzonej w sposób prawidłowy; 3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na wydaniu decyzji administracyjnej utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, pomimo że w zakresie odnoszącym się do zastosowania w sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. decyzja organu I instancji jest obarczona poważna wadą, ponieważ nie zawiera wymaganego przepisami k.p.a. uzasadnienia faktycznego i prawnego, podczas gdy pominięcie przez organ tych braków i przejście do własnej merytorycznej oceny możliwości zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., skutkującej odmową, jest przedwczesne i stanowi pomięcie obowiązku dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy, co jest przejawem naruszenia zasady dwuinstancyjności; 4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez dokonanie oderwanej od realiów niniejszej sprawy, a zatem abstrakcyjnej, teoretycznej i uniwersalnej oceny wagi naruszenia prawa, to jest pozbawionej informacji czy ewentualne naruszenie prawa rzeczywiście wywołało lub mogło wywołać negatywne skutki w obszarze dóbr chronionych normą sankcjonowaną, koncentrując się jedynie na liczbie dni spóźnienia w zakresie złożenia sprawozdania po terminie, a nie wpływie takiego ewentualnego spóźnienia in concreto na stopień naruszenia prawa w realiach nie każdej sprawy administracyjnej, a wyłącznie tej konkretnej (niniejszej) dotyczącej skarżącej. W związku z powyższym spółdzielnia wniosła o uchylenie decyzji Kolegium i decyzji Wójta oraz umorzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na podstawie art. 9n ust. 1 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania rocznych sprawozdań. Termin określa art. 9n ust. 2 u.c.p.g., zgodnie z którym sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do dnia 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy. Sankcję za naruszenie tego terminu przewiduje art. 9x u.c.p.g.: przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n u.c.p.g. – podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Zgodnie z art. 9b ust. 2 u.c.p.g. rejestr działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (dalej jako: rejestr), prowadzi wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Zasadą jest, że przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości (art. 9c ust. 1 u.c.p.g.). Wpisu do rejestru oraz zmiany wpisu w rejestrze dokonuje się na pisemny wniosek przedsiębiorcy. Spółdzielnia w 2023 r. była wpisana do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych, prowadzonego przez Wójta Gminy Firlej. Natomiast sprawozdanie za 2023 r., zostało przez nią złożone 20 maja 2024 r., czyli z opóźnieniem. Okoliczności te nie budziły zasadniczych wątpliwości w toku postępowania. Sporne natomiast było to, czy skarżąca była zobowiązana do przedstawienia sprawozdania. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma czy skarżąca spółdzielnia jest "podmiotem odbierającym odpady komunalne" w rozumieniu u.c.p.g. Spółdzielnia wskazuje, że mimo figurowania w rejestrze, nie prowadziła działalności na terenie gminy, a zatem nie była zobowiązana do złożenia sprawozdania, gdyż nie jest podmiotem odbierającym odpady komunalne. Zdaniem sądu ustawodawca nie przewidział sytuacji, w której przedsiębiorca prowadzący działalność z zakresu odbierania odpadów komunalnych na terenie gminy zostałby zwolniony z obowiązku złożenia sprawozdania. Nie ma podstawy prawnej do prowadzenia przez organ postępowania w sprawie niezłożenia w terminie sprawozdania przez przedsiębiorcę, celem ustalenia czy taką działalność rzeczywiście prowadzi. Organ nie ma zatem obowiązku ustalać, z jakich względów konkretny podmiot wpisany do rejestru uchyla się od złożenia obowiązkowego sprawozdania. Każde niezłożenie sprawozdania w terminie oznacza uchybienie przepisom ustawy. Oczywiście niedopuszczalny byłby wniosek, że o ile takie sprawozdanie nie zostanie złożone, to należy uznać, że przedsiębiorca nie prowadził w danym roku sprawozdawczym działalności z zakresu odbierania odpadów komunalnych i jest zwolniony z obowiązku złożenia sprawozdania. Taka wykładnia jest nieracjonalna, zaprzecza celom ustawy i umożliwiłaby obejście przepisów prawa. Należy zauważyć, że ustawodawca wprost dopuścił możliwość złożenia sprawozdania zerowego (art. 9n ust. 6 u.gc.p.g.). Ustawodawca przewidział zatem sytuację, w której podmiot (wpisany do rejestru), w danym okresie sprawozdawczym nie odbierał na terenie gminy odpadów od właścicieli nieruchomości i nie zwolnił go z obowiązku przedstawienia sprawozdania. W konsekwencji niezasadne jest przyjęcie, że obowiązek złożenia sprawozdania rocznego jest uzależniony od faktycznego odbierania na terenie danej gminy odpadów komunalnych. W związku z tym należy przyjąć, że w każdym przypadku, gdy podmiot odbierający odpady komunalne jest wpisany do rejestru, jest zobowiązany do złożenia sprawozdania rocznego – aż do wykreślenia z tego rejestru. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że obowiązkiem złożenia sprawozdania objęto podmioty wpisane do rejestru i w tym zakresie nie jest istotny faktyczny odbiór odpadów, lecz figurowanie danego przedsiębiorcy w rejestrze działalności prowadzonym przez gminę. Z samej możliwości prowadzenia działalności na terenie gminy wynika obowiązek sprawozdawczy (por. wyrok NSA z 29 września 2016 r., sygn. II OSK 3224/). Skarżąca Spółdzielnia nie może skutecznie bronić się zarzutem, że organ powinien wykreślić ją z rejestru z urzędu. Zgodnie z art. 9 cb u.c.p.g. wójt (burmistrz lub prezydent miasta) wykreśla przedsiębiorcę z rejestru na jego wniosek, a także po uzyskaniu informacji z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej albo Krajowego Rejestru Sądowego o wykreśleniu przedsiębiorcy. Do Wójta nie wpłynął wniosek o wykreślenie przedsiębiorcy. Należy podkreślić, że zasadą jest dokonywanie zmian w rejestrze na wniosek przedsiębiorcy. Organ nie uzyskał zresztą takiej informacji z KRS i jest bezsporne, że spółdzielnia nadal była wpisana, jako przedsiębiorca w Krajowym Rejestrze Sądowym. Skarżąca nie jest podmiotem, który w sposób niebudzący wątpliwości zupełnie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej. W szczególności nie można uznać, że skarżąca zakończyła działalność związaną ze zbieraniem odpadów. Jak wynika z Krajowego Rejestru Sądowego, jest to przeważający przedmiot działalności tego przedsiębiorcy. Sąd miał na uwadze, że art. 9j u.c.p.g. przewiduje w ust. 1 przypadki wydania decyzji o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, która prowadzi do wykreślenia przedsiębiorcy z rejestru (art. 9j ust. 1c u.c.p.g.). Wykreślenie z rejestru następuje także m. in. w przypadku, gdy stwierdzono trwałe zaprzestanie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej na terenie gminy objętej wpisem (art. 9j ust. 2 u.c.p.g.). Jeżeli zatem organ nie stwierdził, aby nastąpiło trwałe zaprzestanie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej na terenie gminy, to nie było podstawy do wykreślenia przedsiębiorcy z rejestru. W niniejszej sprawie organ nie miał podstaw do weryfikacji czy spółdzielnia prowadzi działalność gospodarczą w zakresie wynikającym z wpisu do rejestru. Nie wystąpiły oczywiste okoliczności, które pozwoliłyby na ustalenie spełnienia przesłanki wykreślenia z rejestru. Jak wskazano powyżej, sam fakt uchybiania obowiązkowi składania sprawozdań, nie może prowadzić do wniosku, że podmiot zaprzestał prowadzenia konkretnej działalności. Ponadto gdyby nawet istniały podstawy do wykreślenia spółdzielni z urzędu z rejestru na podstawie art. 9j ust. 2 u.c.p.g., to ewentualne uchybienie organu w tym zakresie, nie zwalniałoby skarżącej z obowiązku złożenia sprawozdania. Obowiązek złożenia sprawozdania wynikałby z faktu, że podmiot figuruje w rejestrze. Podmioty uczestniczące w obrocie gospodarczym (przedsiębiorcy) są profesjonalistami, a w konsekwencji można oczekiwać od nich rzetelnego działania i wyższego poziomu staranności, znajomości przepisów oraz właściwej dbałości o własne interesy. Z omawianej ustawy wynika wprawdzie, że organ może dokonać wykreślenia podmiotu z rejestru, jednak to na konkretnym przedsiębiorcy spoczywa obowiązek w tym zakresie. Zgodnie z jednoznacznym brzmieniem art. 9i u.c.p.g. w przypadku zakończenia działalności polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany złożyć do właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w terminie 14 dni od dnia trwałego zaprzestania wykonywania tej działalności, wniosek o wykreślenie z rejestru. To przedsiębiorca jest w pierwszej kolejności zobowiązany zadbać o to, aby stan faktyczny był zgodny ze stanem wynikającym z rejestru. Odnosząc się do zarzutu spółdzielni, stwierdzić należy, że niezłożenie sprawozdań w poprzednich latach świadczy o nagminnym ignorowaniu przez skarżącą obowiązku wynikającego z ustawy, a nie zaś o utrwalonej praktyce organu. Nie jest to podstawa do zaakceptowania dalszego nieskładania sprawozdań. Bierność organów i dotychczasowe niewymierzanie kar za niezłożenie sprawozdań w poprzednich latach nie stanowi usprawiedliwienia dla dalszego lekceważenia ustawowych obowiązków strony. Twierdzenia spółdzielni, że nie ma i nigdy nie miała wyposażenia, pojazdów i bazy magazynowo-technicznej, umożliwiających prowadzenie omawianej działalności nie mają istotnego znaczenia w sprawie. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że ta jednostronna deklaracja nie może być podstawą stwierdzenia, że spółdzielnia "nie zajmuje się odbieraniem odpadów komunalnych". Jak wykazano powyżej, odbieranie lub nieodbieranie odpadów nie ma znaczenia dla istniejącego obowiązku sprawozdawczego. Motywy, jakimi kieruje się przedsiębiorca prowadząc swoją działalność i podejmując decyzję o dokonaniu wpisu w rejestrze (lub o niezłożeniu wniosku o wykreślenie) pozostają wyłączną sprawą danego podmiotu, w ramach przysługującej mu swobody działalności gospodarczej. Nie jest rolą sądów (i organów) ocena celowości czy racjonalności działania spółdzielni w tym zakresie. Zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. karę wymierza się w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, okres opóźnienia wyniósł 109 dni, zatem karę prawidłowo ustalono na kwotę 10 900 zł (100 zł x 109 dni = 10 900 zł). Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że waga naruszenia prawa nie jest znikoma. Mimo że spółdzielnia przekazała sprawozdanie – to jednak istotą tego deliktu jest jego złożenie po terminie, a nie niezłożenie. Przekazanie sprawozdania jest wpisane w hipotezę normy prawnej dotyczącej deliktu administracyjnego z art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. Oznacza to, że złożenie sprawozdania – oczywiście po upływie terminu – nie stanowi co do zasady o spełnieniu przesłanek z art. 189f k.p.a. W niniejszej sprawie sprawozdanie złożono po 109 dniach od upływu ustawowego terminu i dopiero po wezwaniu przez organ. Opóźnienie było zatem znaczne, a waga tego naruszenia nie była znikoma w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Twierdzenie organu odwoławczego, że brak sprawozdań zerowych uniemożliwia złożenie przez gminę sprawozdania, znajduje poparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zauważa się bowiem, że gmina nie zawsze posiada konieczne informacje na temat podmiotów rzeczywiście świadczących usługi na jej terenie (por. wyrok NSA z 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1279/15). Sąd nie podzielił także pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności w zakresie konieczności wydania odrębnej decyzji co do każdego dnia opóźnienia. Należy także zauważyć, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji są wyczerpujące, logiczne i spełniają wymagania art. 107 § 3 k.p.a. Sąd i organy nie mają obowiązku odniesienia się do wszystkich zarzutów skarżącej, a jedynie do tych, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, co należy podkreślić w kontekście zarzutów sformułowanych przez strony w odniesieniu do decyzji organu odwoławczego. Z tych wszystkich względów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.