II SA/Lu 828/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Maciej Kierek, Sędziowie Asesor WSA - Wiesława Achrymowicz, Asesor WSA - Bogusław Wiśniewski ( spr.), Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2005r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]., Nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]., Nr [...], które nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia [...]lipca 2004 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił J.S. opłatę legalizacyjną w kwocie 50 000 złotych z tytułu prowadzenia bez pozwolenia budowy budynku mieszkalnego na działce Nr 3/2 w miejscowości E. Rozpoznający zażalenie inwestora Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznając, iż stawka opłaty została obliczona błędnie obniżył jej wysokość do kwoty 30 000 złotych, w pozostałym natomiast zakresie podzielił stanowisko organu I instancji. W motywach postanowienia podano, iż stosownie do art. 49 ust. 1 ustawy prawo budowlane organ nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Stosuje się do niej przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust.1 prawa budowlanego, z tym, iż stawka opłaty podlega 50–krotnemu podwyższeniu. Przepis ten stanowi, iż karę stanowi iloczyn stawki opłaty (s) współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Współczynniki (k) i (w) określa załącznik do ustawy Prawo budowlane i wynoszą odpowiednio 2,0 i 1,0. W dniu wydania postanowienia stawka opłaty wynosiła 500 zł. Zdaniem organu odwoławczego przy ustaleniu kwoty należnej opłaty należało jednak uwzględnić przepisy art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888) nakazujący stosowanie do spraw wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia jej w życie, w zakresie obliczania wysokości należnej opłaty, przepisy dotychczasowe. W myśl art. 59 f ust. 5 ustawy prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji, stawka opłaty ustalona w Rozporządzeniu wynosiła 300 złotych. Oplata legalizacyjna w omawianej sprawie powinna zatem wynosić 30 000 zł. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż podczas oględzin dokonanych 12 listopada 2003 r. J.S. złożył do protokołu oświadczenie o wykonaniu w 1994 r. fundamentów i przerwaniu robót budowlanych do 2000 r. oraz o braku projektu typowego W–0232 zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...]sierpnia 1994 r. znak [...] wydaną przez Wójta Gminy. Oświadczył ponadto, iż nie posiada dziennika budowy, a obiekt był realizowany na podstawie bliżej nieokreślonego projektu. Protokół został podpisany przez skarżącego. W sytuacji zatem przerwania robot budowlanych na okres dłuższy niż 2 lata organ uznał, iż stosownie do art. 37 ust.1 prawa budowlanego pozwolenie na budowę wygasło. Wznowienie budowy w tym przypadku mogło nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o pozwoleniu na wznowieniu robót budowlanych. Wykonywanie robót budowlanych bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jest naruszeniem dyspozycji art. 28 ustawy Prawo budowlane traktowanym jako samowola budowlana. Dopiero w złożonym zażaleniu inwestor podniósł, iż budowa była prowadzona w sposób ciągły, czego potwierdzeniem miałaby być kopia dziennika budowy, gdyż oryginał został złożony do Starostwa Powiatowego. Wezwany do złożenia wyjaśnień Kierownik budowy Z.W. stwierdził, iż wpisy w dzienniku są niezgodne z realizacją budowy. Tłumaczył, iż dokonał ich w styczniu lub lutym 2004 r. opierając się wyłącznie na informacji uzyskanej od inwestora o realizacji inwestycji w sposób ciągły od roku 1995. W tych okolicznościach odmówiono wiarygodności wyjaśnieniom inwestora. Dodatkowo wskazano, że budynek został zrealizowany niezgodnie z projektem typowym W-0232 (inne wymiary zewnętrzne), a jego usytuowanie na działce jest niezgodne z lokalizacją podaną w pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy zaznaczył, iż w związku z powyższymi ustaleniami nie dano wiary oświadczeniom świadków zgłoszonym przez składającego zażalenie. Przeciwko takiemu rozstrzygnięciu oponował J.S. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając powyższemu postanowieniu naruszenie art. 7, 77 § 1 , 80 i 107 kpa poprzez nie wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności sprawy, a także powierzchowność i dowolność oceny materiału dowodowego wnosił o jego uchylenie. W przekonaniu skarżącego roboty budowlane przy omawianym budynku były prowadzone w sposób ciągły i nie wystąpiła przerwa powodująca wygaśnięcie pozwolenia na budowę. Podkreślił, iż w trakcie oględzin nie zapisano jego wyjaśnień, iż roboty były prowadzone w latach 1995 – 2000, ale z mniejsza intensywnością spowodowaną brakiem środków finansowych. Zwrócił uwagę, iż zaskarżone postanowienie nie wyjaśnia przyczyn odmowy wiarygodności zgłoszonych przez niego świadków, a jeśli ich oświadczenia wywoływały wątpliwości należało dokonać przesłuchania w obecności skarżącego. Zaznaczył, iż powinien być powiadomiony o podejmowanych czynnościach procesowych i miał prawo brać w nich udział. Skarżący kwestionował także zasadność zastosowania przepisu art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Wywodził, że wprawdzie dokonał odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, ale nie odbiegały one w sposób istotny od ustaleń zawartych w pozwoleniu na budowę. W sprawie jego zdaniem powinien mieć zastosowanie tryb legalizacji określony w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, przy którym nie stosuje się opłaty legalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Treść zaskarżonego postanowienia, a także poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r. Nr [...] nakazującego skarżącemu wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych nie pozostawia wątpliwości, iż organy nadzoru budowlanego uznały przedmiotową budowę za prowadzoną bez pozwolenia na budowę o którym mowa w art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zmianami) .Ocena ta stanowiła podstawę ustalenia opłaty legalizacyjnej. Powyższe stanowisko wywiedziono z faktu wygaśnięcia decyzji Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 1994 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jaką legitymował się skarżący w związku z przerwaniem robot budowlanych na okres dłuższy niż 2 lata. Trafnie jednak zwrócono uwagę w skardze, iż okoliczność ta nie została właściwie zbadana i oceniona, a organy administracji publicznej naruszyły w tym zakresie przepisy postępowania w stopniu mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Z naruszeniem art. 79 kpa nie zapewniono skarżącemu możliwości czynnego udziału w przesłuchaniu świadków, w tym B.W., co było bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej. Nie wiadomo też dlaczego odstąpiono od przeprowadzenia dowodu ze świadka H.K., który miał potwierdzić wersję skarżącego. Należało także przesłuchać w charakterze świadka syna J.G., który według oświadczenia ojca pomagał mu przy budowie domu. Wadą postępowania jest też odstąpienie od sporządzenia protokołów z wyjaśnień świadków do czego zobowiązywał art. 67 § 2 kpa. Brak jest ponadto informacji dotyczących oryginału dziennika budowy, o dostarczenie którego organ odwoławczy zwracał się w piśmie z dnia 3 września 2004 r. do Starosty. W tej sytuacji nie można uznać za udowodniony fakt przerwania robót budowlanych, jak to uczyniły organy nadzoru budowlanego. Nie jest przekonujące oparcie orzeczenia wyłącznie na wyjaśnieniach świadka B.W., który zaprzeczył wiarygodności wpisów w dzienniku budowy. Nie podważa to bowiem konsekwentnie podtrzymywanej przez skarżącego wersji, według której roboty budowlane z różną intensywnością były prowadzone przez okres od 1995 do 2003 r. stosownie do jego możliwości finansowych i w żadnym razie nie może przesadzać o niewiarygodności zeznań świadków. Dokonanie wpisów do dziennika budowy w roku 2004 nie wyklucza przecież stwierdzenia, iż faktycznie opisane w nim roboty budowlane zostały wykonane w innych terminach. Brak wyjaśnienia powyższych okoliczności, niekompletność materiału dowodowego oraz jego niepełne rozpoznanie oznacza iż podjęte rozstrzygnięcie jest dowolne, co skutkuje jego uchyleniem. Niezależnie od powyższego należy podkreślić, iż konieczność ustalenia opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego zawsze jest związana z brakiem pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, o którym stanowi art. 48 tej ustawy. Istota unormowania zawartego w tym przepisie polega na tym, że dotyczy ona osoby, która nie uzyskała pozwolenia na budowę, a mimo to wybudowała lub buduje obiekt budowlany. Nie odnosi się to jednak do sytuacji, w których rozpoczęcie budowy następuje na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę i jest kontynuowane mimo jego wygaśnięcia lub wyeliminowania przez właściwy organ (w zakresie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1998 r. sygn. akt IV SA 1399/96 OSP 2000/4/199). W takim przypadku uznać należy, iż jest to prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę o jakim mowa w art. 50 ust.1 pkt 1 tej ustawy, innym niż określony w jej art. 48 (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 28 maja 2001 r. sygn. akt OSA 2/01 ONSA 2001/4/143). Przepis ten nie uzależnia legalizacji samowoli budowlanej od wniesienia opłaty legalizacyjnej. Skoro jest rzeczą bezsporną, iż skarżący legitymował się pozwoleniem na budowę, to nawet ustalenie jego wygaśnięcia nie mogło prowadzić do ustalenia opłaty legalizacyjnej. Taki sam skutek wywoła odstąpienie od projektu budowlanego. Z powyższych powodów na podstawie art. 145 § 1 ust.1 lit.a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego należało uchylić. Wobec braku stosownego wniosku, strona na podstawie art. 210 § 1 powyższej ustawy utraciła prawo do żądania zwrotu kosztów postępowania. O nie wykonaniu postanowień organów nadzoru budowlanego orzeczono na podstawie art. 152 cyt. ustawy.