II SA/Lu 828/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [..], która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. nakazuje ściągnąć od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem wpisu, od którego skarżący był zwolniony; III. przyznaje [...] Ł. L. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 292, 80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) zł należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania A. F. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nakazującą mu rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego (ganku). W toku postępowania ustalono, że na działce nr 721 w J., będącej własnością A. F. znajduje się budynek mieszkalny o wymiarach 11 x 5 m. Od strony południowej tego budynku A. F. dokonał rozbudowy przedmiotowego budynku poprzez dobudowę ganku o wymiarach 6,10 x 4,10 m. Ganek z dachem jednospadowym ze spadkiem połaci w kierunku południowym, kryty blachą trapezową, wykonano z bloczków z betonu komórkowego o grubości 0,24 m. Wewnątrz rozbudowanej części budynku wykonano częściowo posadzkę betonową oraz sufit z płyt gipsowo – kartonowych. Budowę ganku rozpoczęto w 2003r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Organy stwierdziły, że nie ma podstaw do legalizacji budowy, ponieważ zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] przedmiotowa działka nr 721 znajduje się na terenach rolnych oznaczonych symbolem RP, na których dopuszcza się budowę, rozbudowę i modernizację budynków w obrębie siedlisk z zastrzeżeniem, że nie dotyczy to samowoli budowlanych w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Z tych względów, zdaniem organów administracji, należało orzec rozbiórkę dobudowanej części budynku, na podstawie art. 48 ust. 1 tej ustawy. Skargę do sądu administracyjnego wniósł A. F., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący ogólnie zakwestionował nakaz rozbiórki, podkreślając, że jest on dla niego bardzo krzywdzący. Powołując się na swoją sytuację rodzinną, zdrowotną i materialną wskazywał na celowość wykonanej inwestycji, która jego zdaniem nie zmieni rażąco zagospodarowania przestrzennego Gminy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów i bez wyjaśnienia sprawy. Wprawdzie przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz.2016 ze zm.) wymaga co do zasady na prowadzenie robót budowlanych uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, a za odstąpienie od tych obowiązków przepis art. 48 ust. 1 przewiduje sankcję w postaci nakazu rozbiórki, to jednak nakaz taki może być orzeczony dopiero wówczas, gdyby nie było możliwe zalegalizowanie samowolnie wykonanych robót w trybie i na zasadach określonych w art. 48 ust. 2 - 5 cyt. ustawy. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; (powyższy zapis został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r. w sprawie TK P. 37/06 uznany za niezgodny z Konstytucją). i jednocześnie nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Następnie postanowieniem zobowiązuje inwestora do przedłożenia wymaganych dokumentów oraz uiszczenia opłaty legalizacyjnej i dopiero w razie niewykonania nałożonych obowiązków orzeka nakaz rozbiórki. (art. 49 ust. 3) Jak wynika z powołanego wyżej przepisu jednym z podstawowych warunków legalizacji jest zgodność budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę organ dowolnie przyjął, że budowa przedmiotowego ganku jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji wydał decyzję nakazującą rozbiórkę co najmniej przedwcześnie. Ustalenie przez organ nadzoru budowlanego braku zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego byłoby dopuszczalne, gdyby przedmiotowa inwestycja w sposób oczywisty pozostawała w sprzeczności z planem. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, o takiej oczywistej sprzeczności mówić nie można bez dokonania wykładni stosownego zapisu planu. Zapis ten jest bowiem niejasny, a ponadto nasuwa wątpliwości czy nie wykracza poza kompetencje gminy, o jakich mowa w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r., Nr 80, poz.717). Bezspornym jest, że teren, na którym znajduje się przedmiotowy ganek został objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] Działka o nr ewid. 721 w J., na której znajduje się przedmiotowy budynek wraz z dobudowanym gankiem jest położona w obszarze oznaczonym w planie symbolem RP. Zgodnie z opisem planu (Rozdział 3: Ustalenia szczegółowe), jest to teren rolniczy, w którym zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych nie związanych bezpośrednio z produkcją rolną, w tym zabudowy mieszkaniowej wszystkich typów oraz lokalizowania wszelkich obiektów kubaturowych na terenach objętych ochroną w świetle przepisów szczególnych. Jednocześnie plan adaptuje zabudowę w obrębie istniejących siedlisk rolniczych oraz dopuszcza budowę, rozbudowę i modernizację budynków w obrębie tych siedlisk, z zastrzeżeniem lit. a. Zgodnie natomiast z lit. a "nie dotyczy to samowoli budowlanych w rozumieniu ustawy Prawo budowlane". Organy administracyjne rozpoznające niniejszą sprawę przyjęły, że skoro w planie znalazł się zapis o wyłączeniu budowy, rozbudowy i modernizacji samowolnie zrealizowanych budynków w obrębie istniejących siedlisk, to niedopuszczalna jest legalizacja dobudowanego do budynku mieszkalnego ganku znajdującego się na działce nr 721, który niewątpliwie stanowi samowolę budowlaną. Według interpretacji planu przyjętej w zaskarżonej decyzji Gmina wprowadzałaby ograniczenia zabudowy ze względu na sposób powstania obiektu i to bez względu na datę budowy, mówiąc o wyłączeniu samowoli budowlanych zarówno w odniesieniu do zabudowy istniejącej, jak i dopuszczalnej w przyszłości. Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku przyjętym przez organy, zapis ten nie wyłącza takiej możliwości. W istocie zapis planu jest powtórzeniem ogólnej zasady Prawa budowlanego określonej w art. 28, iż roboty budowlane można prowadzić dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Analizowany zapis nie wprowadza zatem ograniczeń co do sposobu zagospodarowania i przeznaczenia obszaru Gminy oznaczonego symbolem RP. Bez względu na to czy zapis taki znajduje się w planie czy nie, samowolna budowa jest zawsze zabroniona, ponieważ wynika to z przepisów ogólnych Prawa budowlanego. Z tego powodu nie można przyjąć, że skoro w obszarze RP jest dopuszczalna "nie - samowolna" rozbudowa istniejących siedlisk, to już rozbudowa "samowolna" jest niezgodna z planem. Zapis o wyłączeniu możliwości budowy, rozbudowy i modernizacji budynków w istniejących siedliskach w sytuacji samowoli budowlanej ma wyłącznie charakter normy ogólnej, może być stosowany do wszystkich obszarów Gminy i nie wprowadza szczególnych warunków zagospodarowania tego obszaru. Przy badaniu inwestycji w zakresie jej zgodności z planem należy natomiast brać pod uwagę nie normy ogólne zawarte w planie, ale tylko takie postanowienia, które wskazują na cechy kształtujące ład przestrzenny danego obszaru, w szczególności określają sposób jego zagospodarowania i przeznaczenie. W związku z powyższym nie można przyjąć na obecnym etapie postępowania, że budowa przedmiotowego ganku na działce nr 721 w J. jest niezgodna z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego Gminy, ponieważ plan w Rozdziale III, ustęp 1 pkt 3 zezwala na budowę, rozbudowę i modernizację istniejących w obszarze oznaczonym symbolem RP siedlisk. Powyższe oznacza, że przy wydaniu zaskarżonych decyzji organy administracyjne naruszyły przepisy prawa materialnego dowolnie interpretując zapisy planu miejscowego, dlatego obie decyzje podlegają uchyleniu na podstawie art.145 § 1 ust.1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270), zwanej ppsa. W ponownym postępowaniu organ administracji powinien, po ewentualnym zasięgnięciu informacji w Gminie bądź u autorów planu, dokonać wykładni zapisu planu co do możliwości zabudowy terenu, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja i w zależności od ustaleń rozważyć prowadzenie postępowania zgodnie z art. 48 ust. 2-5 ustawy – Prawo budowlane. Z tych względów, Sąd orzekł, jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach wydano na podstawie art. 250 i 223 § 2 ppsa.