II SA/Lu 829/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Maciej Kierek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki I. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego w dnia [...]. nr [...] II. Zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. M. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania E. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] odmawiającej wydania P. G. i G. G. nakazu rozbiórki wykonanego podwyższenia terenu i zwiększenia utwardzenia powierzchni działki nr 27/6 przy Al. S. P. [...] w L. – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ ten wskazał, że na skutek wniosku E. M. organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie podwyższenia terenu i utwardzenia działki nr 27/6. W wyniku dokonanych oględzin inspektorzy nadzoru budowlanego stwierdzili, ze działka 27/6 przylegająca bezpośrednio do działki E. M., została częściowo utwardzona płytami betonowymi. Stwierdzono również, że północno-wschodni narożnik działki 27/6 został podwyższony przez nasypanie gruntu od 0,0 m do 1,2 m. W związku z powyższym organ I instancji postanowieniem z dnia 3 grudnia 2004 r. nakazał właścicielom działki opracowanie oceny technicznej odprowadzania wód opadowych z budynków usytuowanych na działce nr 26/2 i utwardzonego placu na działce nr 27/6. Wypełniając powyższy nakaz P. G. i G. G. przedłożyli w dniu 31 stycznia 2005 r. ocenę techniczną opracowaną na aktualnej mapie sytuacyjno-wysokościowej z której wynika, że ukształtowanie utwardzonego terenu działki uniemożliwia przedostawanie się wód opadowych na teren działki E. M., skupiając całość wód w istniejącym na działce żelbetowym zbiorniku chłonnym. Ponadto organ wskazał, iż zatwierdzony projekt budowlany został wykonany przy założeniu, że wjazd na działkę nr 27/6 będzie wykonany od projektowanej ulicy N. Ponieważ do dnia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektów zrealizowanych na działkach 26/2 i 27/6, dojazdowa droga do nich nie została wykonana, organ I instancji uznał, że zwiększenie utwardzenia powierzchni działki, chociaż wykonane niezgodnie z projektem budowlanym nie powoduje kierowania wód opadowych na działkę sąsiednią przez co brak jest podstaw do wydania nakazu rozbiórki wykonanego podwyższenia terenu i utwardzenia powierzchni działki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania zawierającego żądanie wydania nakazu rozbiórki wykonanego podwyższenia i utwardzenia terenu, wydał przywołaną na wstępie decyzję, w której podzielił w pełni stanowisko organu I instancji i przyjął jego ustalenia i wnioski jako swoje własne. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła E. M. domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Skarżąca zarzuciła, iż organy błędnie uznały, iż w sprawie ma zastosowanie art. 51, zamiast - na co ona wskazywała - art. 48 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej bezsporne jest, że roboty przy podwyższeniu i utwardzeniu terenu zostały wykonane niezgodnie z zatwierdzonym projektem, w związku z czym stanowią samowolę w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, który to przepis nie przewiduje legalizacji samowoli budowlanej. Ponadto organy nie odniosły się w żaden sposób do podnoszonych przez nią kwestii oraz nie wezwały jej do końcowego zapoznania się z aktami sprawy, naruszając w ten sposób art. 10 k.p.a. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi oraz wskazanymi w niej podstawami prawnymi, zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne polega przede wszystkim na zbadaniu, czy określony akt lub czynność organu administracji publicznej są zgodne z prawem tzn. czy zostały podjęte z poszanowaniem norm proceduralnych i materialnoprawnych obowiązujących przy jego wydawaniu. Stanowią o tym przepisy art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przede wszystkim przypomnieć należy, że stosownie do zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego zasad (art. 6, 7, 8) organy administracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Obowiązkiem organów administracji jest zatem jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji (art. 9 k.p.a. - zasada udzielania informacji, art. 11 k.p.a. - zasada wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek rozstrzygnięcia). W niniejszej sprawie wszystkie wyżej przedstawione zasady postępowania administracyjnego zostały naruszone. Ponadto brak przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego wszechstronnego postępowania dowodowego, a oparcie się jedynie na własnym przekonaniu co do wpływu wykonanych odstępstw na teren sąsiednich nieruchomości, co miało miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, uzasadnia zarzut naruszenia w zaskarżonej decyzji art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Bezsporne w sprawie jest, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek E. M. z dnia 18 czerwca 2004 r. Strona żąda nakazania rozbiórki obiektu budowlanego w postaci podwyższenia i utwardzenia terenu działki nr 27/6, które to roboty jej zdaniem zostały wykonane z przekroczeniem udzielonego pozwolenia na budowę. Mając tak sprecyzowane żądanie organ winien ustalić nie tylko czy wykonane roboty powodują zalewanie wodami opadowymi działek sąsiednich, ale również czy wykonane prace budowlane zostały wykonane z odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego i czy rozmiar tego odstępstwa pozwala na legalizację tych robót. W przedmiotowej sprawie organy nie wyjaśniły tej kwestii skupiając się wyłącznie na ustaleniu czy podwyższenie i utwardzenie działki nr 27/6 powoduje zalewanie wodami opadowymi nieruchomości E. M. Rozważania należy rozpocząć od zaznaczenia, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zawiera kompleksowe uregulowania odnośnie całego procesu inwestycyjnego. Elementami tego procesu, w przypadku robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, są nie tylko przepisy regulujące wydanie pozwolenia na budowę (art. 28-36 ustawy), ale również przepisy regulujące zmianę tego pozwolenia (art. 36a ustawy) oraz przepisy regulujące ewentualne odstąpienie od jego warunków stwierdzone w czasie budowy albo po jej zakończeniu (art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1). Przepisy te pozwalają organom administracji kontrolować w trakcie całego procesu inwestycyjnego, a więc w trakcie prowadzenia robót budowlanych, a także po ich zakończeniu, czy roboty budowlane są wykonywane lub zostały wykonane zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Wszystkie te przepisy, niezależnie od tego jakiego etapu procesu inwestycyjnego dotyczą, służą jednemu celowi tj. doprowadzeniu do tego, aby roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Przepisy ustawy stanowią wyłączną podstawę do dokonywania ocen zaistniałej sytuacji. W omawianej sprawie bezsporne jest, iż właściciele działki 26/2 i 27/6 legitymują się ostateczną decyzją z dnia 8 grudnia 1997 r. zmienioną następnie decyzją z dnia 26 kwietnia 1999 r. zatwierdzającą projekt budowlany budynku magazynowo-handlowego, rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku magazynowego wraz z wykonaniem wewnętrznych instalacji i zbiornika bezodpływowego. Ponadto zatwierdzony projekt zagospodarowania działki obejmował wykonanie na działce 27/6 dróg dojazdowych do hali i budynku magazynowego o łącznej powierzchni 552,9 m2. Obecnie, co bezspornie wynika z akt sprawy powierzchnia utwardzenia działki została zwiększona do około 2000 m2 z jednoczesnym podwyższeniem północno-wschodniego narożnika działki oraz wykonaniem wewnętrznej kanalizacji deszczowej wraz ze zbiornikiem chłonnym zbierającym wodę z terenu działek 26/2 i 27/6. Konfrontując zapisy tej decyzji z ustaleniami dokonanymi przez organy nadzoru budowlanego należy stwierdzić, iż istnieją rozbieżności pomiędzy tym co zostało wybudowane, a tym, co strona miała prawo wybudować. Z tych też względów w ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego obowiązane były stosując art. 51 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy oprzeć się na art. 36a ust. 1 ustawy przy ocenie charakteru stwierdzonego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie odstępstwo dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki nr 27/6, który to projekt, zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, obejmuje m.in. usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Celem przywołanego art. 36a Prawa budowlanego, - którego naruszenia dopuściły się organy orzekające przez jego niezastosowanie - jest dyscyplinowanie procesu inwestycyjnego. W tym kontekście co również należy wskazać, uzasadnione jest twierdzenie, że inwestor dysponujący nieruchomością do celów budowlanych jest uprawniony podczas robót budowlanych do zmian, przeróbek, a nawet istotnych odstępstw, jeśli nie pozostaje to w kolizji z przepisami prawa. Jednakże żeby to ustalić konieczne jest przeprowadzenie postępowania pod tym kątem. Wskazany art. 36a Prawa budowlanego ustanawia zasadę, iż istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Przy czym jednocześnie ust. 5 tego artykułu dopuszcza "nieistotne odstąpienie" od projektu przy równoczesnym przyjęciu, że takie odstąpienie nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym organ dążąc do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy winien najpierw – z uwzględnieniem okoliczności sprawy – określić stopień odstąpienia w kontekście jego istotności, a następnie w oparciu o dokonane w tym zakresie ustalenia podjąć stosowne kroki celem doprowadzenia budowli do stanu zgodnego z prawem, z wykorzystaniem regulacji zawartej w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. W tym kontekście należy wskazać, iż art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego dotyczy trzech alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania legalizacyjnego: 1) samowolnych robót budowlanych, których nie można zalegalizować, 2) samowolnych robót podlegających legalizacji, 3) istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę. Jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, wówczas organ obowiązany jest wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu lub jego części. Natomiast jeśli w wyniku tego postępowania okaże się, że jest możliwe doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas organ obowiązany jest nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót lub także, gdy wystąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę właściwy organ uprawniony jest do nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Organ może też nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót, przy czym przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W tym kontekście należy wskazać, iż gdyby organ zakwalifikował w wyniku przeprowadzonego postępowania dokonane przez inwestora odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego jako nieistotne, oznaczałoby to brak podstaw do kontynuowania postępowania i zakończenia go decyzją co do istoty sprawy (merytoryczną). Oznaczałoby to w istocie brak przedmiotu postępowania uzasadniające umorzenie tego postępowania na podstawie art. 105 §1 k.p.a. Jednakże aby doprowadzić do zgodnego prawem rozstrzygnięcia niezbędne są prawidłowo dokonane ustalenia co do stanu faktycznego, które pozwolą organowi na ocenę, czy sporny obiekt budowlany lub jego część, został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę czyli w warunkach samowoli budowlanej, czy też różnica wykonanych a dozwolonych prac – którą organ kategorycznie wykaże - może być zakwalifikowana jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego umożliwiająca doprowadzenie do zgodności inwestycji z prawem w trybie art. 51 powołanej ustawy. W wypadku gdy nie stwierdzi żadnych lub istotnych odstępstw rozważy możliwość umorzenia postępowania w tym przedmiocie. Skoro postępowania zostało wszczęte celem sprawdzenia legalności wykonania podwyższenia terenu i utwardzenia działki, bezpodstawne było oparcie rozstrzygnięć wyłącznie na ustaleniach poczynionych w kierunku czy dochodzi do przedostawania się wód opadowych z działki 27/6 na działki sąsiednie, bez rozważenia legalności dokonanych robót nawet z uwzględnieniem, iż nie powodują one kierowania wód opadowych na sąsiednią działkę. W ocenie Sądu nie usprawiedliwia podwyższenia terenu i dokonania utwardzenia działki fakt, iż projekt budowlany został wykonany przy założeniu, iż wjazd na działkę nr 27/6 będzie wykonany od projektowanej ulicy N. Fakt braku urządzenia drogi nie może usprawiedliwiać działania inwestorów. Właściciel nieruchomości widząc brak działania organów gminy w zakresie urządzenia drogi mógł wystąpić o zmianę pozwolenia na budowę uzasadniając wniosek właśnie brakiem należytego dojazdu. Biorąc powyższe pod uwagę skargę należało uznać za zasadną. Zarówno materiał zgromadzony w sprawie, jak i rozważania organów poczynione w kontekście zgromadzonych dowodów nie czynią możliwym do zaakceptowania na chwilę obecną stanowiska organów nadzoru budowlanego wyrażonego w wydanych decyzjach. Wszystkie podniesione okoliczności pozostawały poza sferą ocen, których organy nadzoru budowlanego w sprawie nie dokonały, ograniczając się do wniosku, że podwyższenie terenu i zwiększenie utwardzenia powierzchni działki nie ma negatywnego wpływu na działki sąsiednie bez przeprowadzenia postępowania w zakresie ustalenia odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę. Uzasadnia to w konsekwencji uchylenie decyzji obu organów, jako że wskazane uchybienia dotyczą postępowania organów obu instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zarówno decyzję organu II instancji, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Organ I instancji ponownie przystępując do rozpatrzenia wniosku E. M., obowiązany jest przeprowadzić postępowanie dowodowe, w którym ustali istnienie i ewentualny charakter odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, a następnie w oparciu o wszechstronne ustalenia faktyczne zebrane w niewadliwy sposób, wyda stosowną decyzję. Rozstrzygnięcie o kosztach wynika z treści art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia prawa. W przedmiotowej sprawie kwota zwróconych kosztów postępowania stanowi sumę uiszczonego wpisu sądowego oraz koszty zastępstwa procesowego według stawki minimalnej określonej na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 i 2 oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.