II SA/Lu 829/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca),, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2016 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2015 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] 2015 r., nr [...]; II. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] 2015 r., nr [...]; III. zasądza od [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz A. G. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania A. G. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Z. z dnia [...] nakazującą A. G., rozbiórkę obiektu budowlanego, wybudowanego na działkach nr ew. [...] położonych przy ul. [...] w Z.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Z., postanowieniem z dnia 18 maja 2015 r., wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wstrzymał A. G. prowadzenie robót budowlanych związanych z budową obiektu gospodarczego, realizowanego na działkach nr ew. [...] położonych przy ul. [...] w Z. oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, wymienionych w postanowieniu dokumentów. Z uwagi na to, iż zobowiązany nie przedłożył w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów, organ I instancji, działając w oparciu o art. 49 ust. 1 i ust. 3 powyższej ustawy, nakazał rozbiórkę ww. obiektu gospodarczego. Od powyższej decyzji złożył odwołanie A. G., który wyjaśnił, iż budowę obiektu zgłosił w dniu 30 czerwca 2014 r., w Urzędzie Miasta Z., który to urząd wniósł sprzeciw z uwagi na brak zgody Zarządu Dróg Grodzkich. Wymaganą zgodę Zarządu Dróg Grodzkich odwołujący uzyskał w dniu 10 listopada 2014 r. W ocenie odwołującego zaistniała sytuacja wynika z opieszałości Urzędu Miasta Z., który nie poinformował go o dalszej procedurze. Dlatego następne zgłoszenie z dnia 30 marca 2015 r. zostało wniesione dopiero 7 kwietnia 2015 r. Rozpatrując złożone odwołanie wskazał, że podczas oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 21 kwietnia 2015 r. ustalono, że na działkach nr ewid.[...], [...] położonych przy ul. [...] w Z., na utwardzonym kostką brukową placu, znajduje się parterowy obiekt budowlany, niezwiązany trwale z gruntem, o wymiarach w rzucie poziomym 3,66 x 5,22 m (pow. zabudowy ok. 19,1 m2). Odległość ściany południowej obiektu od wewnętrznej krawędzi krawężnika ul. [...] wynosi 4,10 m. Obiekt posiada konstrukcję szkieletową drewnianą, na zewnątrz obitą blachą trapezową powlekaną, a wewnątrz płytą pilśniową. Dach konstrukcji drewnianej, dwuspadowy, połać zachodnia pokryta blachą trapezową, połać wschodnia tymczasowo pokryta folią. W ścianie południowej znajduje się otwór okienny o wymiarach 0,87 x 2,5m. Wewnątrz obiektu znajduje się instalacja elektryczna (nie podłączona jeszcze do sieci). Budowa obiektu nie została jeszcze zakończona. W dalszym postępowaniu ustalono, że A. G. dokonał, w dniu 23 czerwca 2014 r., zgłoszenia zamiaru postawienia budynku gospodarczego lekkiego - przenośnego z blachy i drewna na nowo zakupionych działkach (nr ewid. [...]. Prezydent Miasta Z., decyzją z dnia 10 lipca 2014 r., Nr [...] zgłosił sprzeciw na roboty budowlane polegające na budowie budynku gospodarczego, z zaznaczeniem konieczności uzyskania zgody Zarządu Dróg Grodzkich w Z.. Zarząd Dróg Grodzkich w Z., w piśmie z dnia 10 listopada 2014 r., wyraził zgodę na lokalizację omawianego budynku gospodarczego w odległości 4,0 m od istniejącego krawężnika ul. [...]. Według oświadczenia A. G. obiekt gospodarczy został postawiony na obecnym miejscu w marcu 2015 r. Dnia 7 kwietnia 2014 r. wpłynęło do Urzędu Miasta Z. kolejne zgłoszenie zamiaru budowy przedmiotowego obiektu. W postępowaniu organu I instancji ustalono także, że lokalizacja obiektu gospodarczego nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz że, obiekt ten nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 z 2002r. ze zm.). Organ odwoławczy wskazał, że obowiązująca od 1 stycznia 1995 r. ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wprowadziła jako zasadę, obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na prowadzenie robót budowlanych (art. 28 cytowanej ustawy), z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. W art. 29 wymieniono enumeratywnie wszystkie obiekty i roboty budowlane, których budowa lub wykonanie nie wymaga pozwolenia na budowę. Przepis art. 30 określa, które roboty budowlane objęte są obowiązkiem zgłoszenia. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie budowy przedmiotowego obiektu), budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Organ odwoławczy wskazał, że A. G. wybudował obiekt gospodarczy bez wymaganego prawem zgłoszenia. Zgłoszenie z dnia 7 kwietnia 2015 r. zostało wniesione po rozpoczęciu robót budowlanych, w czasie prowadzenia robót wykończeniowych. Dlatego też, organ I instancji prawidłowo podjął postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 49b ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Natomiast ust. 2 omawianego przepisu stanowi (w brzmieniu obowiązującym w dacie budowy przedmiotowego obiektu), iż jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno -budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni określonych w przepisie dokumentów. W myśl art. 49b ust. 3 ustawy, w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1. W rozpatrywanej sprawie A. G. nie wykonał w oznaczonym terminie obowiązku nałożonego postanowieniem PINB Miasta Z. 18 maja 2015r., wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a zatem, organ I instancji prawidłowo nakazał na podstawie art. 49b ust 1, w związku z ust. 3 ustawy Prawo budowlane, rozbiórkę przedmiotowego obiektu gospodarczego. Zdaniem organu odwoławczego bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie pozostaje brak wiedzy inwestora o konieczności dokonania ponownego zgłoszenia (po wniesieniu przez właściwy organ sprzeciwu), a fakt, że obiekt gospodarczy został usytuowany w prawidłowych odległościach od granic działek sąsiednich i nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego umożliwił wdrożenie procedury legalizacyjnej na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, przepis art. 49b ust. 1 stosuje się obligatoryjnie. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. G., podnosząc, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem z dnia 18 maja 2015 r. wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie obiektu budowlanego i zobowiązał skarżącego w terminie 30 dni do złożenia dokumentacji określającej rodzaj, zakres i sposób wykonania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz odpowiednie szkice i rysunki, pozwolenia i uzgodnienia oraz projekt zagospodarowania działki wykonany przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia, a także zaświadczenie Prezydenta Miasta Z. o zgodności lokalizacji obiektu z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Z.. Skarżący wskazał, że złożył projekt zagospodarowania działki wraz z opisem oraz szkice i rysunki obiektu wykonane samodzielnie, a nie przez projektanta posiadającego uprawnienia budowlane ponieważ przedmiotowy obiekt budowlany nie wymagał opisu technicznego instalacji, o których mowa w art. 30 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Skarżący wskazał ponadto, że nie został w sposób prawidłowy pouczony o skutkach prawnych sprzeciwu Prezydenta Miasta Z. z dnia 10 lipca 2014 r. na prowadzenie zgłoszonych w dniu 23 czerwca 2014 r. robót budowlanych. Z decyzji Prezydenta wynikała jedynie konieczność uzyskania zgody Zarządu Dróg Grodzkich w Z. na zlokalizowanie zgłaszanego budynku w wymaganej odległości, którą to zgodę skarżący uzyskał w dacie 10 listopada 2014 r. o czym niezwłocznie poinformował organ administracji, ale pracownik Urzędu Miasta nie pouczył skarżącego, że winien złożyć ponownie zgłoszenie zamiaru budowy budynku gospodarczego. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Z. wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie tymczasowego obiektu budowlanego na działkach nr ew. [...], przy ul. [...] w Z. i nałożył na A. G. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: - dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane tj. określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia, oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz odpowiednie szkice i rysunki , a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami; - projektu zagospodarowania działki lub terenu, wykonany prze projektanta posiadającego wymagane uprawnienia budowlane; - zaświadczenie Prezydenta Miasta Z. o zgodności lokalizacji obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Z.. Postanowienie z dnia [...] r. nie było kończącym postępowanie i nie jest zaskarżalne w drodze wniesienia zażalenia. W konsekwencji możliwość kwestionowania treści tego postanowienia powstaje dopiero gdy sprawa zostanie rozstrzygnięta decyzją administracyjną, (np. w przedmiocie nakazu rozbiórki). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowienie z dnia [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Z. zawiera wady prawne, co w konsekwencji przełożyło się również na wadliwość decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Z. z dnia [...]. nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Postanowienie z dnia [...] r. zostało wydane na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym: Jeżeli budowa (...) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 (o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami (...). Zgodnie z art. 30 ust. 3 ustawy Prawo budowlane do zgłoszenia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 19 i 20 ustawy prawo budowlane, należy ponadto dołączyć projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji, wykonany przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane. (...) Zgodnie z art. 30 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w zgłoszeniu budowy, o której mowa w ust. 1 pkt 4, (budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych) należy ponadto przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, wykonany przez projektanta posiadającego wymagane uprawnienia budowlane. Analiza art. 30 ustawy Prawo budowlane wskazuje, iż ust. 3 i 4 tego przepisu nie mogły mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, albowiem odnoszą się do: - instalacji zbiornikowych na gaz płynny z pojedynczym zbiornikiem o pojemności do 7 m3, przeznaczonych do zasilania instalacji gazowych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych; - przyłączy: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych; - budowy obiektów małej architektury w miejscach publicznych. Interpretacja art. 49 b ust. 2 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane wskazuje przy tym, iż ustawodawca wskazał na trzy rozłączne możliwości zobowiązania podmiotu do przedłożenia dokumentów. Albo dokumentów wskazanych w art. 30 ust. 2 albo dokumentów wskazanych w art. 30 ust. 2 i 3 albo dokumentów wskazanych w art. 30 ust. 2 i 4. Reasumując organ mógł zobowiązać A. G. wyłącznie do przedłożenia dokumentów wskazanych w art. 30 ust. 2 oraz dokumentów wskazanych w art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Tymczasem organ w sposób nieprawidłowy wskazał w postanowieniu z dnia 18 maja 2015 r., iż zobowiązuje A. G. do przedłożenia zarówno dokumentów wskazanych w art. 30 ust. 2, jak i dokumentów wskazanych w ustępie 3 tego przepisu. Zobowiązanie inwestora do przedłożenia projektu zagospodarowania działki lub terenu (wykonanego przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane) nastąpiło właśnie na podstawie art. 30 ust. 3 ustawy prawo budowlane, odnoszącego się do innych stanów faktycznych, a mianowicie: - instalacji zbiornikowych na gaz płynny z pojedynczym zbiornikiem o pojemności do 7 m3, przeznaczonych do zasilania instalacji gazowych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych; - przyłączy: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych. W przedmiotowej sprawie organ miał możliwość zobowiązania inwestora do przedłożenia projektu zagospodarowania działki lub terenu, ale na podstawie art. 49 b ust. 2 ustawy Prawo budowlane i to bez obligowania strony by projekt ten był sporządzony przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane. Ustawodawca w ustawie w różny sposób definiuje "projekt zagospodarowania działki i terenu", między innymi w art. 34 ust. 3 pkt 1 dla inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę dotyczącego wybranych obiektów lub zespołu obiektów, a także dla inwestycji budowy. Także w przypadku robót nie wymagających pozwolenia na budowę, w pewnych sytuacjach ustawodawca wymaga sporządzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu wykonanego przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane (art. 30 ust. 3 i 4). Z kolei w toku postępowania tzw. "legalizacyjnego" dotyczącego obiektu będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu, ustawodawca przewidział możliwość zobowiązania inwestora do przedłożenia projektu zagospodarowania działki lub terenu nie zastrzegając przy tym, aby projekt ten został sporządzony przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane (art. 49 b ust. 2 pkt 2). Brak zastrzeżenia przez ustawodawcę szczególnej formy dla sporządzenia projektu zagospodarowania działki w takiej sytuacji - w myśl zasady racjonalnego prawodawcy - skutkuje wnioskiem, że do sporządzenia takiego projektu w ww. sytuacji nie są wymagane uprawnienia budowlane. Właśnie ta ostatnia sytuacja zaistniała w przedmiotowym stanie faktycznym ustalonym przez organy w niniejszej sprawie. Reasumując organ I instancji miał prawo zobowiązać inwestora do przedłożenia projektu zagospodarowania działki lub terenu, ale mógł to uczynić na podstawie art. 49b ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a nie na podstawie art. 30 ust. 2 tej ustawy. Brak było przy tym podstawy prawnej do zobowiązania inwestora do tego by projekt ten został sporządzony przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane. W rezultacie wydane na błędnej podstawie prawnej i zawierające błędne zobowiązanie do przedłożenia dokumentów postanowienie z dnia [...] r., a także decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Z. z dnia 13 lipca 2015 r. oraz decyzja L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. stanowiły naruszenie wyrażonej w art. 8 kpa zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Naruszenie tej zasady stanowiło naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Z. z dnia [...] r. nie mogło być wiążące. Skarżący A. G. w terminie wskazanym w powyższym postanowieniu (pismo z dnia 1 czerwca 2015 r.) wskazał, że rysunek z usytuowaniem budynku przesłał do organu przy piśmie z dnia 5 maja 2015 r. oraz, że po otrzymaniu od Prezydenta Miasta Z. prześle zaświadczenie o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego. Skoro organ I instancji nie wezwał skutecznie A. G. do przedłożenia stosownych dokumentów, to brak było podstaw do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż organ I instancji w decyzji z dnia [...] nakazującej dokonanie rozbiórki oraz organ II instancji w zaskarżonej decyzji, naruszyły przepis prawa materialnego - art. 49 b ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ppsa uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 ppsa uchylił również decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Z. z dnia 13 lipca 2015 r. oraz postanowienie tego organu z dnia 18 maja 2015 r. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji winien ponownie wydać postanowienie o zobowiązaniu A. G. do przedłożenia stosownych dokumentów, stosując interpretację przepisów ustawy Prawo budowlane przedstawioną powyżej. W zależności od tego czy skarżący zastosuje się do przedmiotowego zobowiązania organ winien następnie rozważyć podjęcie dalszych czynności w sprawie.