II SA/Lu 83/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2012 r. sprawy ze skargi Z. B. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2010 r. Z. B. wystąpił do Prezydenta Miasta L. o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego typu "Wiosna" z instalacjami. Następnie pismem z dnia [...] września 2011 r. zatytułowanym "Wnioski dowodowe." wystąpił do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. o dopuszczenie w postępowaniu w sprawie złożonego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce przy ul. R. w L., dowodu z pisma Wydziału Geodezji Urzędu Miasta L. z dnia [...] września 2011 r., znak: [...] oraz pisma Ministerstwa Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] grudnia 1994 r. na okoliczność, że działka nr ewid. [...] przy ul. R. w L. nie została wyłączona z produkcji rolnej i nadal widnieje w ewidencji, jako grunty rolne. Uzasadniając pismo Z. B. podniósł, że Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej wyraził w piśmie z dnia [...] grudnia 1994 r. zgodę na wyłączenie z produkcji rolnej działki nr ewid. [...] położonej w L. przy ul. R. stwierdzając jednocześnie, że warunki wyłączenia z produkcji rolnej gruntów, na które wyraził zgodę, określi właściwy organ administracji samorządowej. Natomiast Prezydent Miasta L. w piśmie z dnia [...] września 2011 r. stwierdził, że nie skorzysta z przysługującego mu prawa, wynikającego z pisma Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] grudnia 1994 r. Tym samym działka nr ewid. [...] położona przy ul. R. nie została wyłączona z produkcji rolnej. W uzasadnieniu podniesiono również, że ograniczenia wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. nie mogą być stosowane do działki nr ewid. [...] położona przy ul. R. Prawo budowlane nie zabrania bowiem aby na działce budowlanej wznieść budynek mieszkalny jednorodzinny. Wnioskodawca złożył dokumenty niezbędne do wydania pozwolenia na budowę do Wydziału Budownictwa i Architektury Urzędu Miasta L., ale organ administracji nie zbadał stanu prawnego działki nr ewid. [...] położonej przy ul. R. Dlatego wnioskodawca sam podjął odpowiednie starania i otrzymał odpowiedzi w formie pisemnej, które załącza. W odpowiedzi na powyższe pismo Prezydent Miasta L. w piśmie z dnia [...] października 2011 r. wyjaśnił, że ochronę gruntów rolnych i wyłączenie z użytkowania rolniczego reguluje ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych (DZ. U. 2004. Nr 121, poz. 1266). Ustawa została zmieniona ustawą z dnia 31 grudnia 2008r (Dz. U. Nr 237, poz. 1657), gdzie wprowadzono zapis w dodanym art.5b stanowiącym, że przepisów ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast. Oznacza to, że gruntów tych nie wyłącza się z produkcji rolnej, ich przeznaczenie określa plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy. Jednocześnie w piśmie tym poinformowano Z. B., że przychylając się do jego wniosku dalsze procedowanie w sprawy zostało przekazane innemu pracownikowi. Na pismo z dnia [...] października 2011 r. zażalenie wniósł Z. B., nazywając je postanowieniem. W piśmie tym wniósł on o uchylenie w całości postanowienia z dnia [...] października 2011 r. i nakazanie Prezydentowi Miasta L. przeprowadzenie dowodu z dokumentów urzędowych wskazanych przez wnioskodawcę w piśmie z dnia [...] września 2011 r. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że w postanowieniu z dnia [...] października 2011 r. odmówiono przeprowadzenia dowodów z dokumentów urzędowych wskazanych we wnioskach dowodowych, wskazując, iż w niniejszej sprawie nie ma zastosowania ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266) oraz jej zmiana z dnia 31.12.2011 r. (Dz. U. Nr 237, poz. 1657). Jednocześnie wyjaśniono, że Wydział Geodezji Urzędu Miasta L., w piśmie z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], stwierdził, iż przedmiotowa działka jest ujęta jako grunty rolne i nie została do celów planistycznych wyłączona z produkcji rolnej w momencie opracowania ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. Na dowód twierdzeń, że działka nr [...] jest terenem rolnym, żalący przedstawił dokumenty urzędowe. Jednak, Prezydent Miasta L. odmówił zbadania tych dokumentów. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Uzasadniając to rozstrzygniecie, po przedstawieniu dotychczasowego postępowania w sprawie, podniósł, że odwołanie (zażalenie), w myśl ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, przysługuje wyłącznie w postępowaniu kończącym się wydaniem decyzji lub postanowienia. Rozpatrując zażalenie, w postępowaniu wstępnym organ II instancji podejmuje czynności mające na celu ustalenie czy dopuszczalne jest skorzystanie z administracyjnego toku instancji. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania lub zażalenia obejmuje przypadki braku przedmiotu lub przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji lub postanowienia w toku instancji. W omawianym przypadku jak wynika z akt sprawy powołany w zażaleniu dokument wydany w dniu [...] października 2011 r. nie jest postanowieniem, ale pismem. Pismo, natomiast, nie jest aktem administracyjnym, za który uważane są tylko wydane w postępowaniu decyzje, bądź postanowienia. W związku z powyższym, nie służy na nie zażalenie. Odwołanie (zażalenie), w myśl Kodeksu postępowania administracyjnego, przysługuje wyłącznie w postępowaniu kończącym się wydaniem decyzji lub postanowienia, a ponadto, jak wynika z art. 141 § 1 kpa., zażalenie na postanowienie, przysługuje stronie tylko wtedy, gdy Kodeks tak stanowi. W związku z tym argumenty podnoszone przez skarżącego w zażaleniu nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia, bowiem postępowanie zażaleniowe przed organami administracji w niniejszej sprawie jest niedopuszczalne. Zatem, nie można było merytorycznie rozpatrzyć zażalenia złożonego przez skarżącego. Dlatego w niniejszej sprawie zastosowano art. 134 kpa, który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania, bądź zażalenia. Skargę na powyższe postanowienie wniósł Z. B. żądające jego uchylenia w całości i nakazania Prezydentowi Miasta L. rozpatrzenie wniosków dowodowych złożonych w piśmie z dnia [...] września 2011 r. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu błędną wykładnię art. 134 kpa poprzez nieuwzględnienie art. 107 kpa, przyjmując, że pismo z dnia [...] października 2011 r. jest pismem informacyjnym a nie postanowieniem, na które przysługuje zażalenie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ administracji jest zobowiązany do załatwienia sprawy i wydania decyzji lub postanowienia, nie może, zatem poprzestać na udzieleniu stronie informacji, co do braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy, gdy istnieją przesłanki do załatwienia sprawy. Zgłoszone w piśmie z dnia [...] września 2011 r. wnioski dowodowe dawały organowi możliwość wydania decyzji lub postanowienia. Powołując orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący stwierdził, że NSA przyjmuje, iż o istocie aktu prawnego przesądza jego treść a nie forma lub nazwa. Decyzją administracyjną jest, zatem pismo zwierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji, również niemające wszystkich elementów decyzji określonych w artykule 107 kpa. Jeżeli pochodzi od organu administracji skierowane jest na zewnątrz systemu administracji publicznej i w sposób władczy rozstrzyga po prawach lub obowiązkach prawnych osób (fizycznych lub prawnych) w sprawie indywidualnej choćby dla rozstrzygnięcia takiego, brak było podstawy prawnej. Do elementów niezbędnych do uznania pisma za decyzje, w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, które skarżący przywołał, zalicza się również oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygniecie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Pismo z dnia [...] października 2011 r. zawiera oznaczenie organu administracji państwowej wskazuje adresata, którym jest skarżący i rozstrzyga o istocie sprawy, gdyż zawiera stwierdzenie, że: "nawiązując do pisma z dnia [...] września 2011 r. dotyczącego wyłączenia działki z produkcji rolnej, informuję, że ochrona gruntów rolnych i wyłączenie z użytkowania rolniczego reguluje ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2004 , Nr 121, poz. 1266). Ustawa została zmieniona ustawą z dnia 31 grudnia 2008 r. (Dz. U. Nr 237 , poz. 1657), gdzie wprowadzono zapis w dodanym artykule 5b stanowiącym że "przepisów ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położone w granicach administracyjnych miast". Oznacza to, że gruntów tych nie wyłącza się z produkcji rolnej, ich przeznaczenie określa plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy". Pismo zostało również podpisane przez osobę reprezentującą organ administracji z upoważnienia Prezydenta Miasta L. W odpowiedzi na skargę [...]WINB w L. nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarżący nie ma racji, zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny charakteru pisma Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2011 r. Zgodnie z art. 123 § 1 kpa w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. W myśl art. 124 § 1 kpa postanowienie powinno zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Pismo, które spełnia wszystkie te wymogi jest postanowieniem. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przypadku decyzji ukształtował się pogląd, że aby można było zakwalifikować pismo, jako decyzję musi ono posiadać pewne minimum elementów, do których zaliczono oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982, z. 9-10, poz. 169 z aprobującą glosą J. Borkowskiego; wyrok NSA z dnia 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93, OSP 1995, z. 11, poz. 222 z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego; w kwestii znaczenia podpisu zob. B. Adamiak, Glosa do wyroku SN z dnia 11 października 1996 r., III RN 8/96, OSP 1997, z. 10, poz. 190). Przy czym za kryterium kwalifikujące dany akt czy też pismo jako decyzję uznano rozstrzygniecie (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2001 r., sygn. akt IV SA 1288/01 – Lex nr 684961 czy postanowienie NSA z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 711/08 – ONSAiWSA 2010/6/103). Skoro zaś postanowienie, tak samo jak decyzja, jest aktem administracyjnym indywidualnym, posiadającym wszystkie jej cechy wyróżniane w doktrynie prawa administracyjnego, również w stosunku do postanowień można mówić o minimum jego elementów prawnie skutecznych, których występowanie decyduje o tym, że pismo może być uznane za postanowienie (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2011 r., sygn. akt I GSK 238/10 – Lex nr 990060). Sporne pismo posiada oznaczenie organu, od którego pochodzi (Prezydent Miasta L. - wynika to z umieszczanej pod nim pieczęci), wskazanie adresata pisma (Z. B.) oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L. Zastępca Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. E. B.). Wbrew twierdzeniem skarżącego nie zawiera ono natomiast rozstrzygnięcia. Pismem z dnia [...] września 2011 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów. Zatem rozstrzygnięcie musi stanowić precyzyjną i jednoznaczną wypowiedź organu o zasadności przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącego dowodów tak, aby było ono zrozumiałe bez jego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 1987 r., sygn. akt SA/Gd 1045/87 – ONSA 1987/2/94). Sporne pismo elementu takiego nie zawiera. Nie można za takowy uznać przytoczonego w skardze jego fragmentu. Nie stanowi on bowiem precyzyjnej i jednoznacznej wypowiedzi o zasadności przeprowadzenia wnioskowanych dowodów. Dlatego sporne pismo nie może być zakwalifikowane, jako postanowienie. Ponadto przypomnieć należy, że postanowienie zawierające rozstrzygnięcie dotyczące wniosków dowodowych jest postanowieniem, o którym stanowi art. 123 kpa (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1265/09 – Lex nr 746436). Zatem zastosowanie do niego będzie miało unormowanie art. 141 § 1 kpa. Zgodnie z nim na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie wydawane w sprawie wniosków dowodowych. Postanowienie to jest więc niezaskarżalne zażaleniem (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1265/09 – Lex nr 746436). Tym samym nawet gdyby organ odwoławczy uznał sporne pismo za postanowienie nie mógłby on uznać wniesionego od niego zażalenia za dopuszczalne. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U z 2012 r. Nr 0, poz. 270) należało skargę oddalić.