II SA/Lu 83/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2013r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewody z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] Wojewoda [...]utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], którą umorzono postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w L. w pobliżu ul. C., oznaczonej uprzednio jako działka nr [...] o powierzchni 0,2065 ha, stanowiącej byłą własność T. W., nabytej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym Rep. A Nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda wyjaśnił, że na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] września 1979 r., Rep. A Nr [...] T. W. sprzedał na rzecz Skarbu Państwa – Akademii Medycznej w L. nieruchomość położoną w L. w dzielnicy L. przy ul. P., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,2065 ha za cenę 106.112,00 zł. Umowę sprzedaży zawarto na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Z wnioskiem o zwrot powyższej nieruchomości wystąpił J. W. – spadkobierca po zmarłym T. W., ustalony na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] października 1988 r., sygn. akt [...]. Wnioskodawca podniósł, że przedmiotowa nieruchomość dotychczas nie została zagospodarowana zgodnie z celem jej nabycia przez Skarb Państwa, określonym w umowie sprzedaży. W toku postępowania organ I instancji zlecił uprawnionemu geodecie sporządzenie dokumentacji geodezyjno – prawnej. Z wykonanego opracowania – jak wskazał Wojewoda – wynika, że teren wnioskowanej do zwrotu działki wchodzi obecnie w skład działki ewidencyjnej nr [...] (obr. [...] ark. [...]) o powierzchni 1,4465 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta [...]. Na podstawie tej księgi organ I instancji ustalił, że działka nr [...] stanowi obecnie własność Uniwersytetu Medycznego w L. (poprzednia nazwa - Akademia Medyczna im. prof. F. S. w L.). Wcześniej jej właścicielem był Skarb Państwa, zaś Akademia Medyczna w L. wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.) - na mocy art. 182 tej ustawy - stała się użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości. Wpisu tego prawa dokonano w dniu [...] maja 1990 r. Przysługujące Akademii Medycznej prawo użytkowania wieczystego zostało następnie - na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...], wydanej na podstawie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 572) - przekształcone w prawo własności. Mając powyższe na uwadze organ I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka określona w art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej "u.g.n.", która uniemożliwia dokonanie zwrotu dawnej działki nr [...]w L. na rzecz następcy prawnego jej byłego właściciela. Zgodnie bowiem z tym przepisem roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Organ I instancji, wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2012 r., umorzył zatem na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, uznając je za bezprzedmiotowe. Utrzymując w mocy powyższe rozstrzygnięcie Wojewoda [...] uznał za prawidłowe ustalenia organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że Akademia Medyczna w [...] stała się z mocy prawa użytkownikiem wieczystym żądanej do zwrotu nieruchomości przed 1 stycznia 1998 r., tj. przed wejściem w życie u.g.n. W ocenie Wojewody okoliczność ta wypełnia przesłankę opisaną w art. 229 tej ustawy, wobec czego badanie merytorycznych przesłanek zwrotu spornej działki, określonych w art. 136 ust. 1 w zw. z art. 137 u.g.n., było w niniejszej sprawie zbędne. J. W. – reprezentowany przez adwokata D. P. – wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, a nadto zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił: 1) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz.127 ze zm.) poprzez niepodjęcie przez organ II instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, a przede wszystkim zaniechanie ustaleń co do spełnienia się przesłanek uzasadniających zwrot nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a tym samym nabycia przez Akademię Medyczną w L. na mocy art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym prawa użytkowania wieczystego dawnej działki nr [...] w Lublinie. - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym; - art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie występuje przeszkoda prawna uniemożliwiająca jej merytoryczne rozstrzygnięcie; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 229 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie zachodzi opisana w tym przepisie negatywna przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie skarżącego organy obu instancji błędnie w niniejszej sprawie przyjęły, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot stała się przedmiotem użytkowania wieczystego Akademii Medycznej w L. Organy pominęły bowiem fakt, iż warunkiem koniecznym przekształcenia na podstawie art. 182 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym zarządu nieruchomością Skarbu Państwa w prawo użytkowania wieczystego jest spełnienie przesłanki dotyczącej nienaruszania praw osób trzecich. Zdaniem strony klauzula ta powinna być interpretowana w kontekście konstytucyjnej zasady ochrony własności (art. 21 Konstytucji RP). Uwłaszczenie wyższej uczelni na podstawie powołanego przepisu nie mogło zatem odbyć się kosztem właściciela, któremu przysługuje prawo zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Innymi słowy – jak stwierdził skarżący, powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 sierpnia 2002 r., sygn. akt III RN 181/01 – wywłaszczona nieruchomość, która w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym pozostawała w zarządzie uczelni, nie stała się na mocy art. 182 ust. 1 tej ustawy przedmiotem jej użytkowania wieczystego, jeżeli przed tą datą spełnione zostały przesłanki uzasadniające jej zwrot byłemu właścicielowi na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zdaniem J. W. taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie, bowiem prawo do wystąpienia z roszczeniem o zwrot dawnej nieruchomości jego ojca powstało przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym. Wynika to z faktu, że już wówczas przedmiotowa nieruchomość nie była wykorzystana zgodnie z celem jej nabycia przez Skarb Państwa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem żądania skarżącego w niniejszej sprawie był zwrot nieruchomości nabytej od jego zmarłego ojca T. W. na rzecz Skarbu Państwa – Akademii Medycznej w L. na podstawie umowy z dnia [...] września 1979 r., Rep. A Nr [...], jako działka o nr ewid. [...] o pow. 0,2065, wchodzącej obecnie w skład działki nr [...], położonej w pobliżu ul. C. w L. Jako, że powyższa umowa zawarta została na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, do stanowiącej przedmiot sprawy nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n., dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (art. 216 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Stosownie zaś do art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy w postępowaniu w przedmiocie zwrotu na rzecz J. W. działki o dawnym nr [...] w L. zachodzą okoliczności opisane w powołanym wyżej art. 229 u.g.n., które czynią koniecznym umorzenie tego postępowania. Z akt sprawy wynika, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość, po jej nabyciu od T. W. na rzecz Skarbu Państwa, pozostawała w zarządzie Akademii Medycznej w L. W ocenie organów obu instancji działka ta, wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (tj. z dniem 27 września 1990 r.), stała się na mocy art. 182 tej ustawy przedmiotem użytkowania wieczystego powyższej uczelni. Ust. 1 pkt 1 tego unormowania stanowił bowiem, że z dniem wejścia w życie ustawy grunty państwowe pozostające w zarządzie uczelni stają się przedmiotem użytkowania wieczystego uczelni. Stanowisko to zakwestionował jednak skarżący, który podniósł, że warunkiem nabycia przez uczelnię na podstawie powyższego przepisu prawa użytkowania wieczystego gruntu było nienaruszenie praw osób trzecich. Zdaniem skarżącego w przypadku dawnej nieruchomości jego ojca warunek ten nie został spełniony, bowiem przed wejściem w życie powołanej wyżej ustawy nabył on prawo do żądania zwrotu tej działki. W ocenie Sądu stanowisko organów obu instancji, zgodnie z którym J. W. nie przysługuje roszczenie o zwrot działki o dawnym nr [...] w Lublinie, jest prawidłowe. Bezspornym jest bowiem, że w dniu [...] maja 1997 r. prawo użytkowania wieczystego spornego gruntu nabyte przez Akademię Medyczną w L., zostało ujawnione w księdze wieczystej. Ponadto należy zauważyć, że fakt nabycia tego prawa przez uczelnię potwierdza decyzja Wojewody L. z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...], w której na mocy art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym orzeczono, że wraz z wejściem w życie tej ustawy, przysługujące Akademii prawo użytkowania wieczystego spornej działki przekształciło się w prawo własności. Zawsze zaś w sytuacji, w której prawo do użytkowania wieczystego zostało wpisane na rzecz osoby trzeciej przed dniem 1 stycznia 1998 r., zachodzi przesłanka określona w art. 229 u.g.n., która uniemożliwi skuteczne dochodzenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Powyższe stanowisko znajduje pełne odzwierciedlenie w treści uchwały Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 1999 r., sygn. akt OPK 26/99 (publ. ONSA Nr 1 rok 2000 poz. 11), w której podkreślono, że rozstrzygające znaczenie przy stosowaniu art. 229 u.g.n. ma to, czy w momencie wejścia w życie ustawy istniało samo prawo użytkowania wieczystego nieruchomości. Pogląd ten aprobowany jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 949/07, Lex nr 496171; z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 609/10, Lex nr 1070865). Odnosząc się do zarzutu skarżącego, kwestionującego fakt nabycia przez Akademię Medyczną w [...] z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym prawa użytkowania wieczystego żądanej do zwrotu nieruchomości, a w konsekwencji również nabycia własności tej nieruchomości, stwierdzonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r., należy wskazać, że okoliczności te nie mogły być badane w niniejszym postępowaniu. Organ orzekający w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie jest bowiem uprawniony do weryfikowania prawidłowości wpisu do księgi wieczystej, potwierdzającego fakt nabycia użytkowania wieczystego z mocy prawa. Podkreślić ponownie należy, że w przedmiotowej sprawie prawo użytkowania wieczystego spornej działki, nabyte przez Akademie Medyczną w [...] z dniem [...] września 1990 r. i ujawnione w księdze wieczystej w dniu [...] maja 1997 r., na mocy art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, przekształciło się z dniem 1 września 2005 r. w prawo własności. Fakt nabycia przez Akademię prawa własności tej nieruchomości potwierdzono w deklaratoryjnej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r., która – jak wynika z akt sprawy – uzyskała walor ostateczności. Służy jej zatem cecha trwałości, a jej skutkiem jest domniemanie legalności i mocy obowiązującej. Sąd administracyjny nie może zatem doprowadzić do sytuacji, w której w obrocie prawnym będą pozostawały dwie sprzeczne ze sobą ostateczne decyzje administracyjne (o zwrocie nieruchomości osobie fizycznej oraz o stwierdzeniu nabycia własności tej samej nieruchomości przez osobę trzecią). Nie kwestionując stanowiska wyrażonego w powołanym w skardze wyroku Sądu Najwyższego z dnia 10 sierpnia 2002 r. (sygn. akt III RN 181/01, Lex nr 771187), w myśl którego nieruchomość pozostająca w zarządzie uczelni, nie stała się z mocy art. 182 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym przedmiotem użytkowania wieczystego tej uczelni, jeżeli przed datą wejścia w życie tej ustawy zaistniały przesłanki jej zwrotu na rzecz byłego właściciela, określone w art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, Sąd doszedł do przekonania, że organy administracji zasadnie w niniejszej sprawie zastosowały przepis art. 229 u.g.n. Należy bowiem stwierdzić, że do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 2006 r. stwierdzającej przejście przedmiotowej nieruchomości na własność Akademii Medycznej w L., a nadto wzruszenia w postępowaniu cywilnym wpisu potwierdzającego nabycie przez Akademię prawa użytkowania wieczystego tej działki, nie jest możliwe wydanie decyzji o jej zwrocie na rzecz J. W. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 listopada 2006 r., sygn akt II SA/Kr 1814/03, Lex nr 721261). W związku z obciążeniem żądanej do zwrotu nieruchomości prawem użytkowania wieczystego osoby trzeciej oraz ujawnieniem tego prawa w księdze wieczystej przez dniem wejścia w życie przepisów u.g.n., w przedmiotowej sprawie nie zachodziła potrzeba badania merytorycznych przesłanek zwrotu tej działki, przewidzianych w art. 136 i art. 137 u.g.n., na co słusznie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał organ odwoławczy. W okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n. nie dochodzi bowiem do merytorycznego (co do istoty) rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 679/09, Lex nr 595463). Spełnienie przesłanek określonych w art. 229 u.g.n. miało również taki skutek, że po stronie skarżącego wygasło roszczenie o zwrot dawnej działki nr [...], przez co postępowanie w tym przedmiocie było bezprzedmiotowe. Zasadnie zatem organ I instancji, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., wydał decyzję o jego umorzeniu (por. M. Gdesz [w:] G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2012, s. 1064). W ocenie Sądu zamierzonego skutku w postaci uwzględnienia skargi nie może przynieść również zarzut dotyczący naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Powyższy obowiązek – stosownie do art. 15 k.p.a. – spoczywa również na organie orzekającym w II instancji. Należy przyznać, że w niniejszej sprawie Wojewoda [...], przed wydaniem zaskarżonej decyzji, nie powiadomił stron o możliwości wglądu w akta sprawy i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Jednakowoż zawiadomienie powyższej treści, przed podjęciem decyzji z dnia [...] maja 2012 r., doręczył stronom organ I instancji. Organ ten ponadto zapewnił stronom czynny udział w przeprowadzonych czynnościach procesowych, w tym w przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2012 r. oględzinach, w których uczestniczył m.in. pełnomocnik skarżącego. W toku zaś postępowania odwoławczego Wojewoda w żaden sposób nie uzupełnił zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego, uznając go za kompletny. Tym samym zakres zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie uległ zmianie od chwili doręczenia stronom powyższego zawiadomienia przez organ I instancji, przez co nie można przyjąć, że strony zostały pozbawione możliwości zapoznania się jakąkolwiek częścią tego materiału. Skarżący nie wykazał również, by naruszenie przez organ odwoławczy dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a. uniemożliwiło mu podjęcie jakichkolwiek czynności procesowych. Należy zatem uznać, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, a tylko w takiej sytuacji zarzut naruszenia powyższego przepisu mógłby odnieść skutek (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2012 r., II GSK 431/12, Lex nr 1145527). Z tych wszystkich względów Sąd, na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł, jak w sentencji wyroku.