II SA/Lu 83/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz sądowy Kinga Kościejewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 maja 2025 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 17 grudnia 2024 r., znak: IF-VII.7840.7.25.2024.AG w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 17 grudnia 2024 r., znak: IF-VII.7840.7.25.2024.AG, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. a/ ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725) Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję Starosty Biłgorajskiego z 24 października 2024 r., znak: AB.6743.767.2024 wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia rozdzielni elektrycznej usytuowanego w garażu podziemnym budynku usługowo-handlowego zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...], [...] oraz nr [...] i [...] położonych w B. przy ul. [...] z przeznaczeniem na lokal mieszkalny. Stan sprawy przedstawia się następująco. W dniu 8 lipca 2024 r. T. K. zgłosił zamiar zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia rozdzielni elektrycznej usytuowanego w garażu podziemnym budynku usługowo-handlowego zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...], [...] oraz nr [...] położonych w B. przy ul. [...], z przeznaczeniem na lokal mieszkalny. Starosta Biłgorajski postanowieniem z dnia 11 lipca 2024 r., znak: AB.6743.767.2024 nałożył na T. K. obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o: 1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowalnego do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach wraz z usytuowaniem wejścia do projektowanego lokalu mieszkalnego, wskazania projektowanego okna na elewacji budynku oraz miejsca postojowego dla potrzeb lokalu mieszkalnego, a także odległości projektowanego okna od istniejących miejsc postojowych oraz miejsc do gromadzenia odpadów stałych; 2) ekspertyzę techniczną wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności stwierdzającą, że lokal mieszkalny będący przedmiotem zmiany sposobu użytkowania spełnia wymogi pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi; 3) ekspertyzę techniczną sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego, uzgodnioną z państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym - w związku z niespełnieniem wymogu określonego w § 73 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, dalej: rozporządzenie), zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia; 4) ekspertyzę rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Inwestor dołączył ekspertyzę techniczną opracowaną przez projektanta specjalności konstrukcyjno-budowlanej w sprawie określenia dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń podziemia budynku handlowo-usługowego usytuowanego przy ul. [...] w B.. Zgodnie z ekspertyzą obecnie w pomieszczeniu rozdzielni nie znajdują się żadne urządzenia elektryczne (poza przewodami). Pomieszczenie usytuowane jest przy wjeździe do garażu i przylega do ściany północnej budynku. Pomieszczenie wyposażone jest w instalację elektryczną oświetleniową, instalację wody zimnej oraz kanalizację sanitarną i instalację wentylacji grawitacyjnej. Odstępstwa od obowiązujących warunków technicznych zgodnie z ekspertyzą dotyczą: 1) usytuowania podłogi pomieszczenia częściowo poniżej poziomu terenu przy budynku na długości około 3 m i głębokości 1,70 m (tj. około 1/8 obwodu pomieszczenia) oraz na długości 2,70 m (od strony północnej) na poziomie terenu. Warunek usytuowania podłogi poniżej poziomu terenu uzasadniony jest między innymi wodami opadowymi i roztopowymi. W rozpatrywanym przypadku podłoga pomieszczenia usytuowana jest wyżej od sąsiedniego pomieszczenia o około 10 cm, a ponadto samo pomieszczenie garażu o powierzchni ponad 200 m2 jest wyposażone w kanalizację deszczową i specjalną rynnę (odwodnienie liniowe) zabezpieczające pomieszczenie przed napływem wody opadowej przez otwarty zjazd; 2) braku światła słonecznego - proponowane jest zastosowanie zamienne w postaci oświetlenia elektrycznego o odpowiednim natężeniu i zastosowanie oświetlenia bakteriobójczego. Załączona została także ekspertyza techniczna dotycząca warunków ochrony przeciwpożarowej dla zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia technicznego na mieszkanie w budynku handlowo-usługowym sporządzona przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Zgodnie z opinią istniejący budynek handlowo-usługowy wraz z funkcjonalnie powiązanymi pomieszczeniami pomocniczymi zaliczany jest jako całość do budynków użyteczności publicznej. Kondygnacja podziemna budynku z podstawową funkcją garażu zaliczana jest do kategorii zagrożenia ludzi PM. Po zmianie sposobu użytkowania pomieszczenia technicznego (rozdzielni elektrycznej) na mieszkanie (mieszczące się na kondygnacji podziemnej), zostanie ono zakwalifikowane do kategorii zagrożenia ludzi ZLIV, z przewidywaną łączną liczbą w nim 2 osób. Wydzielone zostanie funkcjonalnie i pożarowo jako pomieszczenie zamknięte - mieszkanie na kondygnacji podziemnej budynku o powierzchni użytkowej 34,62 m2 i powierzchni wewnętrznej 36,54 m3. Mieszkanie stanowić ma odrębną strefę pożarową o powierzchni 36.54 m3 (przy dopuszczalnej wielkości strefy pożarowej dla budynku niskiego N - kategorii zagrożenia ludzi ZL I wynoszącej 8000 m2). L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 9 października 2024 r., znak: [...], zaopiniował pozytywnie wskazania zaproponowane w ekspertyzie technicznej w zakresie wymagań określonych w § 60 ust. 1 i § 73 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z zastrzeżeniem że powyższe stanowisko odnosi się wyłącznie do wymagań higienicznych i zdrowotnych, a wydane odstępstwo nie oznacza przychylenia się do wyrażenia zgody na przeprowadzenie zmiany sposobu użytkowania. Organy obu instancji ustaliły, że wejście do lokalu mieszkalnego usytuowanego w garażu podziemnym zostało zaprojektowane w ciągu komunikacyjnym stanowiącym zjazd do garażu podziemnego. W ocenie organów tak usytuowane wejście do lokalu mieszkalnego będzie powodować niebezpieczeństwo otwarcia tych drzwi od wewnątrz wprost pod zjeżdżający do garażu podziemnego samochód, zaś istnienie tych drzwi będzie powodować przenikanie spalin i hałasu generowanych przez samochody poruszające się na terenie parkingu podziemnego. Ponadto organy stwierdziły, że w zgłoszeniu wskazano miejsce postojowe dla potrzeb projektowanego lokalu, natomiast nie określono odległości projektowanego okna od istniejących miejsc postojowych usytuowanych przy istniejącym budynku usługowo-handlowym. Według organów z przedłożonego rysunku oraz poglądowego zdjęcia z Geoportalu wynika, że odległość ta będzie wynosić około 8,0 m. W ocenie organów usytuowanie lokalu mieszkalnego w pomieszczeniu rozdzielni elektrycznej zlokalizowanej w garażu podziemnym budynku usługowo-handlowego z uwagi na powyższe okoliczności może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa osób korzystających z projektowanego lokalu mieszkalnego, co uzasadnia wniesienie sprzeciwu od zgłoszenia na podstawie art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. a/ ustawy Prawo budowlane. W skardze na decyzję Wojewody skarżący zażądał uchylenia decyzji organów obu instancji i wskazał, że: 1) do wniosku dołączył wymagane załączniki, uzgodnienia i ekspertyzy. Wszystkie ekspertyzy i uzgodnienia dołączone do wniosku potwierdzają możliwość dokonania wnioskowanej zmiany, a inwestor zapewnia pełną odpowiedzialność z tego tytułu; 2) nie jest zgodne z prawdą, że odległość stanowisk postojowych od okna pomieszczenia, o którego zmianę sposobu użytkowania wnioskuje, jest mniejsza niż 10 m. Odległość tę można sprawdzić na mapie sytuacyjno-wysokościowej, na której opracowano projekt zagospodarowania działki stanowiącej załącznik do wniosku. Wskazał, że on jest wnioskodawcą i to on ustala zasady korzystania z obiektu, którego jest właścicielem - oczywiście w zgodzie z aktualnie obowiązującymi przepisami; 3) jeżeli jest to jedyny argument, który widzi Starosta B. to inwestor jest gotów zlikwidować te stanowiska i nie ucierpi na tym klientela budynku usługowo-handlowego, którego jest właścicielem; 4) zgłoszone przedsięwzięcie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 5) pomieszczenie rozdzielni elektrycznej jest wystarczające i nie ma innej możliwości jego wykorzystania, jest wystarczająco duże, aby urządzić w nim mieszkanie, a inwestora nie stać na utrzymywanie pustostanu; 6) pomieszczenie garażu wyposażone jest w niezbędne urządzenia i czujniki zapewniające właściwy skład powietrza w garażu, przegrody oddzielające projektowane mieszkanie od innych pomieszczeń posiadają wymaganą izolacyjność termiczną i akustyczną; 7) budynek, którego jest właścicielem - ze względów funkcjonalnych i technicznych nie może być zabezpieczony ogrodzeniem, wymaga całonocnego nadzoru, firmy specjalizujące się w tym zakresie wymagają wysokich opłat, na które go nie stać. Ma obowiązek zapewnić odpowiednie lokum osobie pełniącej nadzór, nie chce organizować prowizorki, ale ze względu na możliwość urządzenia mieszkania planuje zatrudnienie prawdziwego "gospodarza domu". W piśmie procesowym z dnia 6 maja 2025 r. profesjonalny pełnomocnik skarżącego podniósł, że wobec lokali nieprzekraczających 1000 m2 wymagania techniczne mogą być spełniane w sposób odmienny niż w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej uzyskanej od właściwej jednostki badawczo-rozwojowej lub rzeczoznawcy budowlanego, a także zabezpieczenia przeciwpożarowego. Pełnomocnik zarzucił, że zaskarżona decyzja rozstrzyga sprawę w trybie odwoławczym od decyzji Starosty B. z dnia 24 października 2024 r. ze zgłoszenia o zamiarze zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia rozdzielni elektrycznej na lokal mieszkalny, jak wynika z jej treści - z dnia 28 lutego 2024 r., a decyzja Starosty B. z dnia 24 października 2024 r. rozstrzyga ze zgłoszenia T. K. z dnia 8 lipca 2024 r., więc każda z tych decyzji zawiera rozstrzygnięcia z odmiennych zawiadomień wszczynających postępowania w różnych okresach stanu faktycznego tej samej sprawy, co skutkuje, że żadna z tych decyzji nie powinna się ostać. Następnie zarzucił odstępstwo przez orzekające w tej sprawie organy administracji architektonicznej od wyboru bardziej liberalnej formy ocen i nierozważenie jej zastosowania przy całokształcie zebranego już w sprawie istotnego materiału dowodowego. Wskazał, że lokal objęty zgłoszeniem T. K. jest zbędny dla potrzeb rozdzielni elektrycznej, gdyż w miarę rozwoju elektroniki zminimalizowała się objętościowo wielkość tych urządzeń. Natomiast proponowane przeznaczenie lokalu po likwidacji dotychczasowego przeznaczenia byłoby użyteczne dla zabezpieczenia ogólnego porządku w galerii handlowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa, chociaż nie wszystkie argumenty podniesione w ich uzasadnieniach Sąd podzielił. Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu pełnomocnika skarżącego, należy uznać go za bezzasadny. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zaskarżona decyzja została wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia 24 października 2024 r., która, jak wprost wynika z jej sentencji, zawiera sprzeciw od zgłoszenia z dnia 8 lipca 2024 r., nie zaś od wcześniejszego zgłoszenia z dnia 28 lutego 2024 r. Wbrew twierdzeniu pełnomocnika, okoliczność, że we wstępnej części zaskarżonej decyzji organ wskazał na zgłoszenie z 28 lutego 2024 r., nie świadczy o tym, że mamy do czynienia z sytuacją, w której każda z tych decyzji zawiera rozstrzygnięcia co do różnych zgłoszeń. Organy nie wykazały natomiast zaistnienia przesłanki wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu, o której mowa w art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. a/ Prawa budowlanego. Organy obu instancji ustaliły, że wejście do lokalu mieszkalnego usytuowanego w garażu podziemnym zostało zaprojektowane w ciągu komunikacyjnym stanowiącym zjazd do garażu podziemnego. W ocenie organów tak usytuowane wejście do lokalu będzie powodować niebezpieczeństwo otwarcia tych drzwi od wewnątrz wprost pod zjeżdżający do garażu podziemnego samochód, zaś istnienie tych drzwi będzie powodować przenikanie spalin i hałasu generowanych przez samochody poruszające się na terenie parkingu podziemnego. Zdaniem organów, może to spowodować zagrożenie bezpieczeństwa osób korzystających z projektowanego lokalu mieszkalnego. Należy zauważyć, że w myśl art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. a/ Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może spowodować niedopuszczalne zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Samo stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zmiana sposobu użytkowania "może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa osób korzystających z projektowanego lokalu mieszkalnego", nie jest wystarczająca do tego, aby uznać, że jest to niebezpieczeństwo spowodowania "niedopuszczalnego zagrożenia", o którym mowa w powołanym wyżej przepisie. Uzasadnienie decyzji organów w tym zakresie jest lakoniczne, nie poparte wystarczającymi danymi. Sama możliwość otwarcia drzwi "wprost pod zjeżdżający do garażu podziemnego samochód", co nie wynika z załączonego do zgłoszenia projektu, czy "przenikanie spalin i hałasu generowanych przez samochody poruszające się na terenie parkingu podziemnego" nie stanowią o niedopuszczalnym zagrożeniu bezpieczeństwa ludzi. Sąd podzielił natomiast stanowisko organów, że skarżący nie uzupełnił zgłoszenia o niezbędne dane dotyczące określenia odległości projektowanego okna lokalu od istniejących miejsc postojowych. Postanowienie z 11 lipca 2024 r. zawierające wezwanie do uzupełnienia zgłoszenia w tym zakresie, oparte na dyspozycji art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, zostało skierowane do skarżącego w dniu 16 lipca 2024 r. z pouczeniem, że w przypadku nieuzupełnienia tego braku organ wniesie sprzeciw w drodze decyzji. Skarżący tego braku nie uzupełnił. Wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze odległości stanowisk postojowych od okna pomieszczenia, o którego zmianę sposób użytkowania wnioskuje skarżący, nie można odczytać na mapie sytuacyjno-wysokościowej, na której opracowano projekt zagospodarowania działki stanowiącej załącznik do zgłoszenia. Ta odległość po prostu nie została na tej mapie ani w żadnej innej części dokumentacji projektowej określona. Organ właściwy w sprawach zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu nie ma obowiązku dokonywać oględzin nieruchomości. Wzywa inwestora do uzupełnienia barku w dokumentacji, a w sytuacji, gdy brak nie zostanie uzupełniony, wnosi sprzeciw od zgłoszenia (art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego). Ustalenie tego parametru jest istotne z punktu widzenia dyspozycji § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, w myśl którego odległość stanowisk postojowych, w tym również zadaszonych, oraz otwartych garaży wielopoziomowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, nie może być mniejsza niż dla samochodów osobowych: a) 7 m - w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie, b) 10 m - w przypadku parkingu od 11 do 60 stanowisk postojowych włącznie, c) 20 m - w przypadku parkingu powyżej 60 stanowisk postojowych. Skarżący podniósł w skardze, że "jeżeli jest to jedyny argument, który widzi Starosta B., to jest gotów zlikwidować te stanowiska i nie ucierpi na tym klientela budynku usługowo-handlowego, którego jest właścicielem". Tymczasem organ ocenia spełnienie określonego warunku na dzień wydania decyzji w sprawie i nie może brać pod uwagę deklaracji skarżącego o gotowości do likwidacji w przyszłości miejsc postojowych w celu spełnienia warunku z § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Nie może mieć również wpływu na wynik sprawy twierdzenie skarżącego, że do zgłoszenia dołączył wymagane załączniki, uzgodnienia i ekspertyzy, które potwierdzają możliwość dokonania wnioskowanej zmiany. Wprawdzie wymagane załączniki, ekspertyzy i uzgodnienia zostały dołączone, ale z żadnego z ich nie wynika zachowanie odległości określonych w § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Analogicznie rzecz się ma z pozostałymi argumentami skarżącego. Okoliczność, że zgłoszone przedsięwzięcie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także podnoszone przez skarżącego i jego pełnomocnika argumenty dotyczące przydatności przystosowania pomieszczenia rozdzielni na cele mieszkaniowe, nie mają znaczenia w sytuacji nieuzupełnienia przez inwestora braków zgłoszenia. Pełnomocnik skarżącego podniósł, że wobec lokali nieprzekraczających 1000 m2 wymagania techniczne mogą być spełniane w sposób odmienny niż w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej uzyskanej od właściwej jednostki badawczo-rozwojowej lub rzeczoznawcy budowlanego, a także zabezpieczenia przeciwpożarowego. Takie odstępstwo miało miejsce w niniejszej sprawie, ale w odniesieniu do usytuowania podłogi pomieszczenia częściowo poniżej poziomu terenu oraz braku światła słonecznego, tj. w zakresie wymagań określonych w § 60 ust. 1 i § 73 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie zaś w odniesieniu do odległości stanowisk postojowych od okna projektowanego lokalu mieszkalnego. Uznając zatem za prawidłowe stanowisko organów co do wystąpienia jednej z przesłanek wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu, tj. nieuzupełnienia braku zgłoszenia na wezwanie organu dokonane w trybie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.).