II SA/Lu 830/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Dudek, Asesor WSA Wojciech Kręcisz (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi U. P. i A. P. na decyzję Wojewody z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, w wyniku wznowienia postępowania, wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy jej uchylenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] .Nr [...]; II. zasądza na rzecz U. P. i A P od Wojewody kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Lu 830/06 U z a s a d n i e n i e Wojewoda decyzją z dnia [...]. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] znak: [...], stwierdzającą, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] r., znak: [...], udzielającą M. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-gospodarczego na działce o nr ewid. [...] położonej przy ul. K.w B.została wydana z naruszeniem prawa ponieważ U. i A. P.nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym oraz odmawiającą uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ nowa decyzja odpowiadałaby dotychczasowej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż organ I instancji stwierdził, że decyzja z dnia [...] udzielająca M. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-gospodarczego wydana została z naruszeniem prawa oraz odmówił jej uchylenia, z uwagi na to, że nowa decyzja w swej istocie odpowiadałaby decyzji dotychczasowej. Od decyzji tej odwołali się U. i A. P. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...]., udzielającej M. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-gospodarczego. W uzasadnieniu swojego stanowiska odwołali się oni do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12 sierpnia 2003 r., w sprawie sygn. akt [...], wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 3 grudnia 2003 r., w sprawie sygn. akt [...] oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 stycznia 2005 r., w sprawie sygn. akt [...]. Odwołujący się podnosili, iż przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego miasta, a załączona do akt sprawy opinia urbanistyczna nie stanowi merytorycznego dokumentu, a ponadto, że brak jest decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda odwołał się do treści rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia 14 lutego 2003 r. od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z dnia 4 czerwca 2002 r., w sprawie sygn. akt [...] oraz wyroku Sądu Najwyższego dnia 12 sierpnia 2003 r., w sprawie sygn. akt [...] z których według niego wynika, iż w trakcie badania sprawy nie został uwzględniony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 5 listopada 1998r., w sprawie sygn. akt [...], uchylający decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w części orzekającej o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy. Według organu odwoławczego, Sąd Najwyższy wskazał jako zasadniczy powód uznania kasacji, fakt braku decyzji ustalającej warunki zabudowy dla realizowanej inwestycji. W związku z tym podnoszony przez skarżących zarzut braku decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu należy uznać za niezasadny, gdyż jak wynika z akt postępowania decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dnia 12 maja 1997 r. nie została uchylona w postępowaniu administracyjnym jako niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w B.. z dnia [...] Obowiązywała ona do dnia 12 maja 1998 r., tj. do daty określonej w decyzji, jako termin jej ważności. W czasie złożenia i rozpatrywania wniosku inwestora o pozwolenie na budowę, jak również postępowania wznowieniowego dotyczącego pozwolenia na budowę, inwestor posiadał decyzję lokalizacyjną dla objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę inwestycji. Podniesiono również, iż istotne znaczenie dla zbadania prawidłowości wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. ma przepis art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania. Stanowił on, iż w razie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz kompletności projektu budowlanego posiadającego wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, wykonanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, złożeniu wniosku o pozwolenie na budowę w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wykazaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wskazano inwestor posiadał i dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę prawomocną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydaną na podstawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. Do wniosku o pozwolenie na budowę dołączono również pozostałe dokumenty wymagane zgodnie z art. 33 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu na dzień złożenia wniosku o pozwolenie na budowę. Odnosząc się do wniosku o uchylenie decyzji udzielającej M.S. pozwolenia na budowę organ odwoławczy podniósł, iż jego decyzja może dotyczyć wyłącznie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji zaskarżonego w toku instancji. Decyzja organu odwoławczego dotycząca decyzji, która nie była przedmiotem odwołania, byłaby nieważna z przyczyny rażącego naruszenia prawa. Odnośnie prawidłowości wszczęcia postępowania wznowieniowego Wojewoda uznał, iż organ I instancji prawidłowo wypełnił dyspozycję art. 145 §1 pkt 4 kpa, stanowiącego o wznowieniu postępowania, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wskazano przy tym, iż organ I instancji prawidłowo orzekł na podstawie przepisów art. 151 §1 pkt 1 kpa oraz art. 146 § 2 kpa odmawiając uchylenia decyzji z dnia 12 czerwca 1997 r. i wydania nowej decyzji, gdyż odpowiadałaby ona w swej istocie decyzji dotychczasowej. Na tą decyzję, U. i A.P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającym ją rozstrzygnięciom Prezydenta Miasta zarzucali wydanie ich z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący podnosili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisów art. 28 ust. 2 i art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez odmowę uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, co nastąpiło w związku ze zignorowaniem faktu uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy, jako sprzecznej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. W tym względzie odwoływali się oni do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 3 grudnia 2003 roku, wydanego w sprawie sygn. akt [...]. Skarżący zarzucali również naruszenie przepisów postępowania poprzez zlekceważenie faktu uchylenia przez SKO w dniu [...] decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o którą wydano pozwolenie na budowę. Uzasadniając swój zarzut, skarżący odwoływali się do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12 sierpnia 2003 r. wydanego w sprawie sygn. akt [...] Jak należy sądzić z treści skargi, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda odwołując się do argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i ponownie szeroko ją przywołując, wnosił o oddalenie skargi jako niezasadnej. Sąd zważył, co następuje. Skarga o ile zarzuca naruszenie przepisów postępowania i wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona w granicach sprawy, uwzględniająca zasady wyrażone na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy. Według Sądu, zaskarżona decyzja narusza przepis art. 138 kpa w zakresie, w jakim określa on standard i zasady postępowania odwoławczego. Organ II instancji rozpatrując odwołanie skarżących nie uwzględnił zasady, zgodnie z którą cel postępowania odwoławczego nie ogranicza się li tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji wydanej w I instancji. Postępowanie odwoławcze polega bowiem na ponownym rozpatrzeniu sprawy od nowa i to zarówno pod względem legalności, jak i celowości (art. 15 kpa w związku z art. 138 kpa). Istotą dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego jest dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji, co oznacza, iż zadaniem organu odwoławczego jest kontrola decyzji wydanej przez organ I instancji i rozpatrzenie wszystkich żądań strony odwołującej się i odniesienie się do nich w uzasadnieniu decyzji (por. np.: wyrok NSA OZ w Łodzi z dnia 29 kwietnia 1999 r. w sprawie sygn. akt I SA/Łd 112/98, wyrok NSA z 14 października 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SA 1313/98). Organ II instancji uchybił przywołanym zasadom, albowiem ograniczył się tylko i wyłącznie do ustaleń i argumentacji organu I instancji, które następnie powielił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przenosząc tym samym na etap postępowania odwoławczego (postępowania merytorycznego) skutki zaniechań Prezydenta Miasta Nie czyni to zadość normatywnym warunkom merytorycznego rozstrzygania w postępowaniu odwoławczym. Według Sądu, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty wydane zostały również z naruszeniem przepisu art. 146 § 2 kpa, z którego wynika, iż w postępowaniu wznowieniowym nie uchyla się decyzji w przypadku, gdy w wyniku tego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Uchybiając temu przepisowi poprzez wadliwą jego wykładnię, organy administracji publicznej naruszyły również przepis art. 151 § 2 kpa, który stanowi, iż "W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji." W sprawie niniejszej istota zagadnienia sprowadza się do kwestii podstawy prawnej wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...]., udzielającą M.S. pozwolenia na budowę oraz konsekwencji prowadzenia postępowania wznowieniowego na tej właśnie podstawie dla bytu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę objętej wznowieniem. Nierozbudowane, wręcz lakoniczne stanowisko organów administracji publicznej wyraża się w tezie o braku podstaw uchylenia przedmiotowej decyzji ostatecznej, albowiem nowa decyzja wydana w rezultacie postępowania wznowieniowego odpowiadałaby w swej istocie decyzji dotychczasowej, tzn. decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Według Sądu, jest to stanowisko wadliwe. Nie uwzględnia ono bowiem nie dość, że wszystkich okoliczności sprawy, to również dorobku orzecznictwa sądowego, a także przepisów ustawy Prawo budowlane. Poza sporem jest, iż istota wznowienia postępowania administracyjnego wyraża się w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie od samego początku, po raz drugi i to z tego powodu, że pierwotne postępowanie zakończone decyzją ostateczną było obarczone kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą przypuszczenie, iż wpłynęła ona bezpośrednio i negatywnie na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Organ administracji publicznej prowadząc postępowanie wznowienioowe zobowiązany jest więc do weryfikacji pierwotnie wydanej decyzji i dążenia do nowego rozstrzygnięcia w sprawie. Ciąży więc na nim obowiązek działania zgodnie z wszystkimi obowiązującymi zasadami ogólnymi kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza zgodnie z zasadą legalizmu i prawdy obiektywnej (art. 7 kpa). W konsekwencji tak prowadzonego postępowania nowe rozstrzygnięcie powinno być już prawidłowe, tak pod względem formalnym, jak i merytorycznym (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 1992 r. w sprawie sygn. akt 914/92). Należy przy tym stwierdzić, iż okoliczności wskazane w przepisie art. 146 kpa, jako wyłączające możliwość uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji dotychczasowej uznać należy za wyjątek od ogólnej zasady. Tym samym nie mogą one podlegać wykładni rozszerzającej. Obrona tezy przeciwnej musiałaby prowadzić do zakwestionowania wyżej wskazanej istoty postępowania wznowieniowego oraz jego celu. Zmierza ono bowiem do przywrócenia stanu zgodnego z prawem i pełnej realizacji zasady prawdy obiektywnej. Przed tego rodzaju wartościami muszą więc ustąpić zasady szybkości postępowania i ekonomiki procesowej. Nakaz realizacji w postępowaniu wznowieniowym wszystkich zasad ogólnych kpa, ze szczególnym zaś uwzględnieniem zasad wyrażonych w przepisie art. 7 – zasady legalizmu, prawdy obiektywnej, wyważania interesu społecznego i słusznego interesu strony – ma szczególne znaczenie w sytuacji wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z tego powodu, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Jeżeli więc strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym, co oznaczało, że z naruszeniem przepisu art. 7 kpa nie rozważono jej słusznego interesu, we wznowionym postępowaniu organ administracji publicznej nie może odwołać się do przepisu art. 146 §2 in fine kpa. Prowadziłoby to bowiem do zniweczenia i zakwestionowania istoty postępowania wznowieniowego i naruszenia zasad ogólnych kpa. Rozstrzygnięcie co do istoty sprawy we wznowionym postępowaniu z powołaniem się na wskazaną okoliczność wyłączającą, jako wyjątek od zasady, możliwość uchylenia decyzji dotychczasowej, w takiej sytuacji opierałoby się tylko i wyłącznie na jednostronnej ocenie sprawy. Zgodnie zaś z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Jeżeli więc w pierwotnym postępowaniu strona bez własnej winy nie brała w nim udziału i tym samym w postępowaniu tym nie był rozważany jej słuszny interes, brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu wznowieniowym przepisu art. 146 § 2 kpa bez rozważenia jej słusznego interesu nie kolidującego z interesem społecznym (por. wyrok NSA z 25 listopada 1988 r. w sprawie sygn. akt IV SA 540/88; por również wyrok NSA z 3 lipca 2001 r. w sprawie sygn. akt IV SA 968/99). Z całą pewnością bowiem, w przeciwnym wypadku postępowanie wznowieniowe nie byłoby w stanie zrealizować celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem i zasady prawdy obiektywnej. Uniwersalny charakter powyższego stanowiska, poparty autorytetem Naczelnego Sądu Administracyjnego powoduje, że ma ono pełne zastosowanie również w sprawie będącej przedmiotem orzekania Sądu. Należy więc stwierdzić, iż fakt wykonania przez stronę ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę (wzniesienie obiektu budowlanego przez inwestora), wydanej z naruszeniem przepisu art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nie może stanowić przesłanki odmowy uchylenia tej decyzji w postępowaniu wznowionym na tej podstawie, z tej tylko przyczyny, że nowa decyzja odpowiadałaby w swej istocie decyzji dotychczasowej, czy też z tego powodu, że obiekt został już wzniesiony, a inwestycja zakończona (por. uchwała Sądu Najwyższego z 26 września 1995 r. w sprawie sygn. akt III AZP 21/95). W tym kontekście podkreślić należy, iż tezie tej w żadnym razie nie może sprzeciwiać się argument o powstaniu w związku z tym, tj. w związku z uchyleniem decyzji dotychczasowej, nieodwracalnych skutków prawnych. Nie znajduje on bowiem żadnego uzasadnienia w przepisach ustawy Prawo budowlane, jak również w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. W tym zwłaszcza tych, które regulują instytucję wznowienia postępowania i określają jej istotę – przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Nie dopuszczają one przecież, jako przesłanki odmowy uchylenia decyzji powstania nieodwracalnych skutków prawnych. W związku z powyższym, gdy odwołać się do stanu faktycznego niniejszej sprawy – zrealizowanie zamierzenia budowlanego przez inwestorów na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę objętej postępowaniem wznowieniowym na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 kpa - i skonfrontować go z przepisami ustawy Prawo budowlane odwołać się należy do stanowiska, w świetle którego postępowanie w sprawie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, chociażby częściowo już zrealizowanych, jest bezprzedmiotowe i w związku z tym podlega umorzeniu na podstawie przepisu art. 105 § 1 kpa (por. np. wyrok NSA z 15 listopada 2000 r. w sprawie sygn. akt IV SA 1164/98; wyrok NSA z 1 kwietnia 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SA 640/97). W konsekwencji uznać należy, iż w takim stanie faktycznym i prawnym sprawy pełne zastosowanie miałby przepis art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stanowiący, iż przepis jego ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49 b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Adekwatność wskazanych konsekwencji prawnych, determinujących dalszy tok postępowania w sprawie, jest uzasadniona nie dość, że podstawą wznowieniową, to również okolicznościami podkreślonymi przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12 sierpnia 2003 r., w sprawie sygn. akt [...], które legły u podstaw uwzględnienia rewizji nadzwyczajnej. W tej mierze podkreślić należy, iż również decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu udzielona M. S. objęta była odrębnym postępowaniem wznowieniowym, prowadzonym na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Jakkolwiek NSA wyrokiem z dnia 5 listopada 1998 r., w sprawie sygn. akt [...] uchylił decyzję SKO z dnia [...] w części orzekającej o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]. ustalającej warunki zabudowy, to jednak nie można tracić z pola widzenia tego, iż decyzją z dnia [...]. SKO uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] stwierdzającą, że decyzja z [...] ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wydana została z naruszeniem prawa i odmawiającą jej uchylenia na podstawie przepisu art. 146 § 2 kpa i umorzyło postępowanie wznowieniowe. Wskazana okoliczność jest istotna z dwóch powodów. Po pierwsze, wskazuje ona jednoznacznie na fakt realizacji procesu inwestycyjnego na podstawie rozstrzygnięć – decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę – obarczonych kwalifikowanymi wadami prawnymi. Po drugie zaś, również w kontekście wyżej poczynionych ustaleń odnoszących się do istoty postępowania wznowieniowego, nakazuje stwierdzić, iż wątpliwie jest, aby M. S., jako inwestor działając na podstawie decyzji administracyjnych bezspornie wydanych z naruszeniem przepisu art. 145 § 1 pkt 4 kpa realizował proces inwestycyjny w zaufaniu do organów państwa. Podnieść przy tym należy, iż jak podkreślił Sąd Najwyższy (uchwała z 26 września 1995 r. w sprawie sygn. akt III AZP 21/95) stosowanie w postępowaniu wznowieniowym dyrektyw wynikających z zasady zaufania w stosunku do decyzji bezspornie wydanych z naruszeniem przepisu art. 145 § 1 pkt 4 kpa, może mieć miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych. Dla oceny zaś działania strony znaczenie ma ustalenie, czy istniało faktyczne poczucie zaufania u strony, potwierdzone okolicznościami pozwalającymi na wytworzenie się takiego zaufania. Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji publicznej przeprowadzą postępowanie wyjaśniające, realizowane w toku postępowania wznowieniowego, w sposób czyniący zadość standardom określonym w przepisach art. 7, 77 i 80 kpa i tym samym istocie tegoż postępowania. W postępowaniu tym, będą zobowiązane uwzględnić wszystkie istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, a także determinowane nimi, wyżej wskazane konsekwencje prawne wynikające ze stosowania przepisów art. 105 § 1 kpa oraz przepisu art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Swoje rozstrzygnięcie, podjęte w trybie przepisu art. 151 kpa, uzasadnią w sposób czyniący zadość przepisowi art. 107 § 3 kpa. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.