II SA/Lu 831/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Sędzia WSA Jerzy Drwal Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2017 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz B. M. 200 (dwieście) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania B. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...] nakazującą B. M. usunięcie odpadów na działkach o numerach ewidencyjnych: [...] i [...], położonych w miejscowości B.. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. B. M. poinformował Wójta Gminy B. o nielegalnej rozbiórce części domu drewnianego, położonego na działkach o numerach ewidencyjnych: [...] i [...]. Wnioskodawca wskazał, że rozbiórka została dokonana przez A. Ś., a w jej trakcie zrzucono z dachu budynku płyty eternitowe, które aktualnie zalegają na posesji wokół domu, stwarzając zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Mając na uwadze powyższe, strona wniosła o nakazanie A. Ś. usunięcia odpadów. Pismem z dnia [...] marca 2017 r. organ orzekający zawiadomił wnioskodawcę oraz M. M., A. M. i A. Ś. o wszczęciu postępowania, określając termin oględzin, które miały zostać przeprowadzone w dniu [...] marca 2017 r. W toku postępowania J. Ś. - żona A. Ś. poinformowała, że jej mąż jest właścicielem drewnianego domu, położonego na działkach będących przedmiotem oględzin. Wyjaśniła, że budynek ten został sprzedany A. Ś. w 2007 r. przez J. M., który był ojcem B. M.. J. Ś. podkreśliła, że dom ten miał zostać przeniesiony na działkę nr [...], w związku z czym A. Ś. rozpoczął jego rozbiórkę, przerwaną przez B. M., który oświadczył, że ten dom sprzedał J. S.. W toku oględzin działek o numerach [...] i [...] przeprowadzonych w dniu [...] marca 2017 r., w których wziął udział B. M., organ stwierdził, że na terenie tych nieruchomości zalegają rozrzucone wokół budynku, niezabezpieczone płyty eternitu, powodujące zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. W treści protokołu wskazano również, że właścicielem tych odpadów jest B. M., natomiast demontażu dokonała firma wynajęta przez pana A. Ś.. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., wydaną przez Wójta Gminy B. w sprawie znak: [...], nakazano B. M. usunięcie w całości odpadów zaliczonych do kategorii odpadów niebezpiecznych, tj. płyt azbestowo- cementowych pochodzących z demontażu z obiektu budowlanego (drewniany dom), z miejsc do tego nieprzeznaczonych, a więc działek nr [...] i nr [...], położonych w miejscowości B.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ orzekający wskazał, że przedmioty w postaci płyt azbestowo-cementowych płaskich są odpadami niebezpiecznymi w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia [...] grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1987 ze zm.), zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska w sprawie katalogu odpadów z dnia [...] grudnia 2014 r. (Dz. U. poz. 1923 ze zm.). Zostały tam oznaczone kodem 17 06 05*. Ponadto, organ pierwszej instancji powołał się na treść art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, zgodnie z którym, ilekroć w ustawie jest mowa o posiadaczu odpadów - rozumie się przez to wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. W świetle powyższego, organ orzekający uznał B. M., będącego współwłaścicielem budynku na działkach o numerach: [...] i [...], za posiadacza odpadów azbestowych. Odwołanie od tej decyzji wniósł B. M.. W uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. powołało się na treść art. 26 ust 1 ustawy o odpadach, w myśl którego, posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Jak natomiast wynika z treści art. 3 ust. 1 pkt 19 tej ustawy, posiadaczem odpadów jest ich wytwórca lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, będąca w posiadaniu odpadów. Domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego, w świetle powyższych przepisów, zobowiązanym do usunięcia zalegających na działce odpadów jest ich wytwórca. Dopiero wówczas, gdy nie da się ustalić jego osoby, obowiązek jest nakładany na władającego gruntem, na którym zalegają odpady. Przy czym, jak wynika z utrwalonego w judykaturze poglądu, domniemanie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy może być obalone w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów. W konsekwencji oznacza to, że władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady, wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot. Organ podniósł, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o odpadach, przez wytwórcę odpadów rozumie się każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów. Wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej. Organ wyjaśnił, że jak wynika z akt niniejszej sprawy, w szczególności z treści odwołania skarżącego oraz protokołu z przesłuchań A. Ś. oraz J. S., rozpoczęta rozbiórka domu drewnianego usytuowanego na działkach o numerach [...] i [...] doprowadziła do zdjęcia z budynku płyt azbestowo-cementowych. Rozbiórka została wykonana na polecenie A. Ś. przez firmę rozbiórkową. Organ uznał, że wobec faktu toczącego się sporu o własność budynku przeznaczonego do rozbiórki lub przeniesienia na inną działkę, niewątpliwym pozostaje to, że właścicielem gruntu, na którym zalegają zdjęte z budynku płyty azbestowe, jest B. M., który odpowiada za porządek i stan swoich nieruchomości. W tej sytuacji, mając na uwadze art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, Kolegium podzieliło pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 czerwca 2014 r., II SA/Bk 149/14, że wprowadzone przez ustawodawcę domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był wytwórcą odpadów. Władający gruntem muszą mieć świadomość dbałości o porządek na swoich nieruchomościach i odpowiedzialności na zasadzie ryzyka za działania osób trzecich prowadzące do zanieczyszczenia ich nieruchomości (Lex nr 1512885). Z tego względu organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że osobą zobowiązaną do usunięcia odpadów z działek o numerach [...] i [...] w miejscowości B. jest B. M., jako właściciel działek, na których zalegają przedmiotowe płyty. Skargę na tę decyzję wniósł B. M., zarzucając naruszenie: 1) art. 26 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach poprzez błędne przyjęcie, że jest osobą zobowiązaną do usunięcia odpadów wytworzonych przez inną osobę, tj. A. Ś.; 2) art. 7 w związku z art. 86 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: k.p.a.) poprzez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, kto jest osobą zobowiązaną do usunięcia odpadów, pomimo posiadanych informacji, że ich wytwórcą jest inna osoba niż wskazana w decyzji; 3) art. 7 k.p.a. oraz art. 76 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i przyjęcie, że skarżący jest osobą zobowiązaną do usunięcia odpadów pomimo, że z materiału dowodowego (wniosku, zeznań, akt prokuratury) wynika, że rozbiórki dokonał A. Ś. bez zgody i wiedzy skarżącego i to on jako ich wytwórca jest osobą zobowiązaną do ich usunięcia; 4) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu udziału w każdym stadium postępowania, w szczególności brak możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy B. oraz o zwrot kosztów postępowania. Skarżący wyjaśnił, że o fakcie, iż A. Ś. rości sobie jakiekolwiek prawa do drewnianego domu na działkach o numerach [...] i [...] dowiedział się w dniu, w którym wtargnął on na tę posesję w celu dokonania rozbiórki domu. Podniósł, że w związku z planem podziału działek, przystąpił do czynności rozbiórki domu, uzyskując stosowne zezwolenie starosty na rozbiórkę oraz dokonując sprzedaży domu J. S.. Według skarżącego, A. Ś., dowiedziawszy się o fakcie sprzedaży domu, bez wiedzy skarżącego dokonał wtargnięcia na jego nieruchomość. Na zlecenie Ś. rozbiórkę płyt azbestowych z dachu tego domu wykonał H. A. B.. W trakcie rozbiórki zrzucone zostały z dachu płyty eternitowe, które obecnie leżą połamane wokół domu. Tym samym, w ocenie skarżącego, wytwórcą odpadów, a więc ich posiadaczem obowiązanym do ich usunięcia, jest A. Ś.. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja nakazująca B. M. usunięcie odpadów, tj. płyt eternitowych z rozbiórki dachu domu na działkach o numerach ewidencyjnych: [...] i [...], położonych w miejscowości B.. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 26 ust. 2 w związku z ust. 1 ustawy o odpadach, zgodnie z którymi posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Posiadaczem odpadów jest, w myśl art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Odpady w postaci płyt eternitowych z rozbiórki dachu budynku drewnianego zgromadzone są na działkach nr [...] i [...], położonych w miejscowości B.. Władającym działką nr [...] jest skarżący jako jej właściciel, natomiast działka nr [...] stanowi własność M. i A. M.. To zatem wobec tych osób zastosowanie ma domniemanie, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, że jako władający gruntem są posiadaczami znajdujących się na nim odpadów. Należy jednak zważyć, że posiadaczem odpadów jest przede wszystkim ich wytwórca, co wynika wprost z powołanego wyżej przepisu. Domniemanie, że posiadaczem odpadów jest władający gruntem, na którym te odpady się znajdują, można zatem obalić poprzez udowodnienie, że wytwórcą odpadów jest inny podmiot. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 32 zd. 2 ustawy o odpadach, wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej. Z materiałów znajdujących się w aktach niniejszej sprawy nie wynika, by wytwórcą odpadów był skarżący. Przeciwnie, ich treść wskazuje, że rozbiórkę drewnianego domu na działkach nr [...] i [...] zainicjował A. Ś., który kupił ten dom od ojca skarżącego - J. M. w celu przeniesienia go w inne miejsce, zaś rozbiórkę zlecił H. A. B. (pismo do Prokuratury Rejonowej w B. – k. 1; pismo J. i A. Ś. z dnia [...] marca 2017 r. – k. 13; protokół oględzin – k. 21). Żaden ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie dowodzi tezy, jakoby rozbiórkę dachu, po której wokół szkieletu domu rozrzucono płyty azbestowe, zainicjował czy wykonał skarżący. Organy nałożyły zatem na skarżącego obowiązek usunięcia tych odpadów bez należytej oceny materiału dowodowego, przyjmując przedwcześnie, że w sprawie zastosowanie ma domniemanie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Naruszyły tym samym nie tylko dyspozycję art. 26 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 powołanej ustawy, ale także art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Organ drugiej instancji naruszył ponadto dyspozycję art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ nie umożliwił stronom przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W związku z powyższym Sąd uchylił zaskarżoną decyzje oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369). Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania zostało wydane na podstawie art. 200 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie, organ pierwszej instancji ustali, kto jest posiadaczem odpadów znajdujących się na działkach nr [...] i [...], uwzględniając dokonaną przez Sąd ocenę prawną, a następnie nałoży na ten podmiot obowiązek ich usunięcia, stosownie do treści art. 26 ust. 2 w związku z ust. 6 ustawy o odpadach. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.