II SA/Lu 832/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...]; II. przyznaje [...] E. O.-M. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 4 lipca 2013 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania A. S. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 maja 2013 r., nr [...], odmawiającej przyznania A. S. świadczenia pielęgnacyjnego – utrzymało tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że wskazaną na wstępie decyzją organ pierwszej instancji odmówił przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem M. S. – na okres od 1 października 2012 r. do 31 marca 2013 r., z uwagi na niezłożenie wniosku o świadczenie we wskazanym wyżej okresie. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone w tej decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, że świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem wyłącznie wnioskowym, a zatem dopóki do właściwego organu nie wpłynie wniosek o przyznanie świadczenia, dopóty prawo do niego nie może powstać. Wniosek odwołującej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 października 2012 r. został złożony w dniu 12 kwietnia 2013 r. W tej sytuacji, zdaniem organu drugiej instancji, brak było podstaw do przyznania świadczenia za okres poprzedzający miesiąc złożenia wniosku. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że wspomniany wyżej wniosek skarżącej – w zakresie dotyczącym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od 1 kwietnia 2013 r. – został rozpoznany odrębną decyzją tego organu z dnia 4 lipca 2013 r., nr [...]. Skargę do Sądu na powyższą decyzję Kolegium złożyła A. S., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, z uwagi na to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 405/13, uchylił "decyzję SKO w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji MOPS". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił skargę przede wszystkim z przyczyn w niej niepodniesionych, a które to przyczyny miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.". Przepis ten stanowi bowiem, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowi jest wiadome z urzędu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 7 września 2012 r., nr [...], uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 6 czerwca 2012 r., nr [...], odmawiającą przyznania skarżącej A. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem M. S. (pkt 1 sentencji) i przyznało jej to świadczenie w wysokości 520 zł miesięcznie na okres od dnia 1 kwietnia 2012 r. do dnia 21 lutego 2014 r. (pkt 2 sentencji; k. 27 akt adm. sprawy II SA/Lu 189/14). Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 30 października 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 2, art. 20 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), orzekł: "1. Uchylić od dnia 1 listopada 2012 r. decyzję z dnia 7 września 2012 r., nr [...], wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w punkcie 2 dotyczącym przyznania A. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem M. S. w wysokości 520 zł miesięcznie na okres od 1 kwietnia 2012 r. do 21 lutego 2014 r. 2. Nadać decyzji rygor natychmiastowej wykonalności" (k. 38 akt adm. sprawy II SA/Lu 189/14). W dniu 21 grudnia 2012 r. skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta [...], wnosząc jednocześnie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 25 stycznia 2013 r., nr [...], utrzymanym w mocy postanowieniem własnym z dnia 12 marca 2013 r., nr [...], odmówiło przywrócenia skarżącej terminu do wniesienia odwołania (k. 41 akt adm. sprawy II SA/Lu 189/14; k. 29-31 akt sąd. sprawy II SA/Lu 405/13). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi A. S., wyrokiem z dnia 27 czerwca 2013 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 405/13, uchylił oba opisane wyżej postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że skarżąca A. S. nie czekając na rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej jej odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 30 października 2012 r., nr [...], w dniu 12 kwietnia 2013 r. złożyła w organie pierwszej instancji wniosek o tożsame w istocie świadczenie, to jest po raz kolejny wniosła o przyznanie jej od dnia 1 października 2012 r. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu konieczności opieki nad niepełnosprawnym bratem (k. 1-8 akt adm. I inst. w sprawie II SA/Lu 832/13). Organ pierwszej instancji rozpoznał ten wniosek dwoma odrębnymi decyzjami: decyzją z dnia 16 maja 2013 r., o numerze [...], którą odmówił przyznania A. S. świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od dnia 1 kwietnia 2013 r. do dnia 28 lutego 2014 r. oraz decyzją z dnia 20 maja 2013 r., o numerze [...], którą odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od dnia 1 października 2012 r. do dnia 31 marca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołań skarżącej, utrzymało w mocy te decyzje odpowiednio: decyzją z dnia 4 lipca 2013 r., nr [...] oraz decyzją z dnia 4 lipca 2013 r., nr [...] (zaskarżoną w niniejszej sprawie). W tej sytuacji procesowej, zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie mogło rozpoznać merytorycznie wniosku skarżącej z dnia 12 kwietnia 2013 r. Należy zauważyć, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje ogólna zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażona w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej: "K.p.a.". Zgodnie z tą zasadą uchylenie lub zmiana ostatecznych decyzji administracyjnych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych. Decyzje ostateczne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Wydanie nowej decyzji jest więc jedynym sposobem całkowitego lub częściowego pozbawienia decyzji ostatecznej jej mocy obowiązującej (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 83 wraz z powołaną literaturą). W myśl art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Przepis ten spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej i ma zastosowanie w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Przedmiotem postępowania będą interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Charakter i zakres praw nabytych z decyzji (brak ich nabycia) lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości załatwienia sprawy. W ocenie tożsamości sprawy trzeba uwzględnić założenie ciągłości działania organów administracji publicznej, które na skutek reform funkcjonalnych lub strukturalnych przejmują zadania i kompetencje innych organów, co nie wpływa na trwałość wydanych już decyzji administracyjnych przy braku odmiennych postanowień ustawowych przepisów odrębnych (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego..., s. 600-601). Fakt, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja administracyjna oznacza, że sprawa nią objęta nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego, a domniemanie ważności takiej decyzji może być obalone tylko w trybie określonym w przepisach procedury administracyjnej. Naruszenie tej reguły przez ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy pociąga za sobą sankcję nieważności wydanego w tych warunkach rozstrzygnięcia na podstawie powołanego art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Należy podkreślić, iż w sytuacji gdy w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 września 2012 r., nr [...], przyznająca skarżącej A. S. świadczenie pielęgnacyjne na okres od dnia 1 października 2012 r. do dnia 21 lutego 2014 r., niedopuszczalnym było ponowne orzekanie w przedmiocie tego świadczenia. Dopiero skuteczne wzruszenie wskazanej decyzji doprowadzić mogło do otwarcia się przed organami administracji prawnej możliwości ponownego rozstrzygania tej sprawy. Wobec uchylenia przez Sąd wyrokiem z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 405/13, postanowień Kolegium z dnia 25 stycznia oraz 12 marca 2013 r. odmawiających przywrócenia terminu do złożenia odwołania od wspomnianej wyżej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 października 2012 r., nr [...], nie można było uznać, że decyzja ta była ostateczna. Taki przymiot służy bowiem m.in. decyzjom, od których nie przysługuje odwołanie, bo minął już termin do jego złożenia. Tym samym brak było również podstaw do stwierdzenia, że decyzja Kolegium z dnia 7 września 2012 r., nr [...], przyznająca skarżącej świadczenie pielęgnacyjne na okres od dnia 1 października 2012 r. do dnia 28 lutego 2014 r. została skutecznie wyeliminowana z obrotu prawnego, a tylko takie stwierdzenie pozwalałoby na merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżącej z dnia 12 kwietnia 2013 r. Trzeba zauważyć, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji, to jest w dniu 4 lipca 2013 r., opisany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 405/13, nie był prawomocny. Z tego powodu Sąd nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Okoliczność ta nie pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] miało obowiązek uwzględnić ten fakt przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji, lecz tego nie uczyniło. Skoro bowiem Sąd wyrokiem z dnia 27 czerwca 2013 r. podważył domniemanie prawidłowości postanowień Kolegium z dnia 25 stycznia oraz 12 marca 2013 r., to tym samym wydanie zaskarżonej decyzji już po zapadnięciu tego wyroku, niewątpliwie trzeba ocenić jako naruszające – w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy – unormowaną w art. 8 K.p.a. zasadę zaufania, która nakłada na organy administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, by budziło to zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej. W orzecznictwie oraz w doktrynie utrwalone jest stanowisko, że zasada zaufania stanowi swoistą klamrę, spinającą wszystkie pozostałe zasady ogólne postępowania administracyjnego, albowiem można z niej bowiem wyprowadzić szereg innych zasad postępowania administracyjnego, takich jak choćby: zasada praworządności (art. 6 K.p.a.), zasada informowania (art. 11 K.p.a.), zasada uwzględniania interesu obywatela (art. 7 K.p.a.). Z zasady zaufania wyinterpretowano również wiele dyrektyw szczegółowych odnoszących się do działań organów administracji podejmowanych w postępowaniu administracyjnych, w szczególności: konieczność przewidywalności zachowań administracji publicznej czy też zakaz przerzucania na obywateli konsekwencji błędnych działań organów administracji. Celem wspomnianej zasady jest stworzenie takiej sytuacji, w której pozycje obywatela i władzy nie kształtują się na zasadzie antagonistycznej polaryzacji, lecz przeciwnie władza ma prawny obowiązek dążyć do stworzenia takiej atmosfery postępowania, w której obywatel ma zaufanie i jest przekonany, że stojąc przed organem administracji będzie potraktowany w sposób sprawny, kompetentny, zgodny z prawem oraz maksymalnie uwzględniający jego interesy (por. J. Malanowski (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014, s. 45-48 wraz z powołaną literaturą i orzecznictwem). W rozpoznawanej sprawie, uwzględniając dyrektywy wynikające z zasady zaufania, skarżąca A. S. mogła oczekiwać, że w związku z uchyleniem niekorzystnych dla niej postanowień Kolegium z dnia 25 stycznia oraz 12 marca 2013 r., organ ten wstrzyma się z wydaniem decyzji kończącej postępowanie w sprawie z jej wniosku. Podkreślić bowiem ponownie należy, że z zasady tej wynika konieczność przewidywalności zachowań administracji publicznej, co dla adresata działań tej administracji stwarza prawnie chronioną sferę uprawnionych oczekiwań co do przyszłego kierunku działań organów tej administracji. Lekceważenie tych reguł postępowania winno być ocenione jako naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżącej A. S. z dnia 12 kwietnia 2013 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 października 2012 r. do dnia 21 lutego 2014 r. (bo taką datę końcową przyznania świadczenia zakreśla znajdujące się w aktach sprawy orzeczenie o niepełnosprawności), bez prawomocnego wzruszenia uprzednio wydanej w tym przedmiocie ostatecznej decyzji Kolegium z dnia 7 września 2012 r. było prawnie wadliwe. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji, stosownie do art. 153 P.p.s.a., uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Należy przy tym podkreślić, iż w chwili obecnej toczy się przed Sądem sprawa o sygn. akt II SA/Lu 189/14 ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 grudnia 2013 r., nr [...], którą to decyzją Kolegium, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, utrzymało w mocy wskazaną wyżej decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 października 2012 r., nr [...]. Również ta kwestia winna zostać wzięta pod uwagę przez organy administracji orzekające w niniejszej sprawie. Z tych względów Sąd orzekł, jak w sentencji. O wynagrodzeniu adwokata z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 P.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).