II SA/Lu 834/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 marca 2016 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] w L. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., znak: [...], w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., znak: [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz Spółdzielni [...] w L. 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda decyzją z dnia 7 września 2015 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia 29 maja 2015 r., znak: [...], wnoszącą sprzeciw w sprawie zamiaru rozpoczęcia wykonania robót budowlanych polegających na remoncie istniejących stanowisk postojowych wraz z placem manewrowym na działce nr ewid.[...] [...] przy ul. [...] w L.. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 27 marca 2015 r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...] (dalej także: Spółdzielnia) zgłosiła organowi pierwszej instancji zamiar wykonania opisanych wyżej robót budowlanych. Wnosząc sprzeciw do tego zgłoszenia organ stwierdził, że w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, niewłaściwie określono tytuł prawny do nieruchomości, nie dołączono listy współwłaścicieli i nie wykazano posiadania zgody wszystkich współwłaścicieli działki na powyższe roboty budowlane. Organ podkreślił, że zarząd nieruchomością wspólną wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1222 ze zm.) uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej. Jeżeli zaś realizacja zamierzenia budowlanego może być zakwalifikowana, jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, to prawo do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane powstaje pod warunkiem uzyskania uprzedniej zgody wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości. Organ podniósł ponadto, że takie usytuowanie planowanych miejsc postojowych jest niezgodne z § 19 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 65, poz. 690 ze zm.), gdyż położone są one w odległości 1-3 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej (przepis określa tę odległość na co najmniej 6 m). Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko wyrażone w tej decyzji. Wojewoda wskazał, że pojęcie zarządu, o którym mowa w art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), nie obejmuje zarządu sprawowanego przez spółdzielnie mieszkaniowe na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Oznacza to, że spółdzielnia mieszkaniowa realizując prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powinna powołać się na tytuł prawny w postaci własności danej nieruchomości. Zarząd rzeczą wspólną, jak zauważył Wojewoda w zaskarżonej decyzji, obejmuje permanentny cykl zachowań i działań współwłaścicieli w procesie gospodarczym rzeczą wspólną, obejmujących sferę utrzymania, zabezpieczenia i eksploatacji rzeczy. Przyjmuje się, że do czynności zwykłego zarządu należy załatwianie bieżących spraw związanych ze zwykłą eksploatacją i utrzymaniem rzeczy w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego przeznaczenia. Inne zaś czynności mieszczą się w kategorii przekraczających zakres zwykłego zarządu. Czynności przekraczające zwykły zarząd, to - poza rozporządzaniem nieruchomością wspólną i jej obciążaniem – m.in. modernizacja i większy remont, nadbudowa i przebudowa, podział nieruchomości i łączenie lokali. Jeżeli, zatem, w konkretnej sytuacji realizacja danego zamierzenia budowlanego może być zakwalifikowana, jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, to prawo spółdzielni mieszkaniowej do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, powstaje pod warunkiem uzyskania uprzedniej zgody wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości, zgodnie z art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2016 r. poz. 380; dalej: K.c.). Roboty te nie należą do sfery utrzymania, zabezpieczenia i eksploatacji rzeczy, ale prowadzą do powstania nowego obiektu budowlanego na nieruchomości objętej współwłasnością. Skargę do sądu administracyjnego na wskazaną decyzję Wojewody złożyła Spółdzielnia, wnosząc o uchylenie tej decyzji. W skardze strona skarżąca zarzuciła tej decyzji naruszenie: - art. 7, 8, 9, 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: K.p.a.), poprzez niedochowanie zasad ogólnych wynikających z tych przepisów, a w szczególności wskutek niewyjaśnienia stanu faktycznego i przyjęcia, że w niniejszej sprawie wniesienie sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót uzasadnione jest zakresem planowanych robót, co znajduje poparcie w treści uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. w sprawie sygn. akt: II OPS 2/12 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt: II SA/Lu 1098/14, a także uznanie, że roboty objęte zakresem zgłoszenia przekraczają zakres zwykłego zarządu nieruchomością pomimo treści przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych; - art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak w uzasadnieniu decyzji wykazania, że roboty objęte zgłoszeniem są czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu nieruchomością; - art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w związku z § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie zaszły przesłanki uzasadniające wniesienie sprzeciwu w sprawie zamiaru rozpoczęcia wykonania robót budowlanych polegających na remoncie istniejących stanowisk postojowych wraz z placem manewrowym na wspomnianej wyżej działce, z uwagi na niedochowanie wymogów wynikających z wskazanego przepisu rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W rozstrzyganej sprawie przedmiotem sporu jest stwierdzenie, czy planowana przez Spółdzielnię inwestycja wymagała uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, co winno być wykazane w złożonym przez Spółdzielnię oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do zgłoszenia, jak wynika z art. 30 ust. 2 wspomnianej ustawy, należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Definicję legalną pojęcia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zawiera art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, z którego to przepisu wynika, że przez prawo to należy rozumieć tytuł prawny do nieruchomości wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Z powyższego wynika, że w sytuacji, gdy spółdzielnia mieszkaniowa jest współwłaścicielem nieruchomości i gdy spółdzielnia wykonuje zarząd taką nieruchomością na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zakres prawa spółdzielni do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zależy od tego, czy określone zamierzenie budowlane wynika z obowiązków i uprawnień spółdzielni sprawującej zarząd nieruchomościami wspólnymi. Stosownie do wskazanego przepisu ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Wskazać trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 2/15 (dostępnej w CBOSA) stwierdził, że spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, posiada tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej. W uzasadnieniu tej uchwały NSA wskazał, że spółdzielnia mieszkaniowa, wykazując prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powinna powołać się na tytuł prawny w postaci np. własności danej nieruchomości, prawa użytkowania wieczystego całej nieruchomości, czy też innych tytułów, wymienionych w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego lub wykazać, że należyte wykonanie zobowiązań ze stosunku, jaki wynika z powstania zarządu ex lege, w trybie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, wymaga przeprowadzenia określonych robót budowlanych w ramach starannego działania na rzecz i w interesie współwłaścicieli nieruchomości wspólnej, niebędących członkami spółdzielni mieszkaniowej. Zdaniem NSA, skoro współwłaściciele mają obowiązki w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, to w tym zakresie spółdzielnia mieszkaniowa sprawuje ustawowy zarząd nieruchomością wspólną na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie niewątpliwie zachodziła taka sytuacja, uprawniająca skarżącą Spółdzielnię Mieszkaniową do podejmowania działań w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, w ramach sprawowanego przez Spółdzielnię ustawowego zarządu nieruchomością wspólną w oparciu o powołany art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. W sprawie tej jest bowiem niekwestionowanym, że inwestor zgłosił "wykonanie robót remontowych istniejących stanowisk postojowych wraz z placem manewrowym obecnie utwardzonych częściowo płytami betonowymi, a częściowo tłuczniem, polegających na wymianie na płyty ażurowe z obrzeżami z krawężników" (karta 17 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Oczywistym jest, że planowane przez Spółdzielnię roboty budowlane nie wykraczają poza pojęcie "eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej", o jakim mowa jest w powyższej uchwale NSA. Zwrócić bowiem trzeba uwagę, że stanowiska postojowe wraz z placem manewrowym zlokalizowane są na działce nr ewid.[...] [...] przy ul. [...] w L. – co nie było w sprawie kwestionowane – już od roku 1973, to jest od chwili wybudowania zespołu garażowego przy ul. [...]. W ocenie Sądu, nie budzi zatem wątpliwości, że wymiana utwardzenia znajdującego się na opisanej działce gruntu, będącego elementem zlokalizowanych w tej części nieruchomości wspólnej stanowisk postojowych oraz placu manewrowego, należycie zostało zakwalifikowane jako remont istniejącego obiektu budowlanego. W świetle bowiem art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Niewątpliwie tak właśnie należy ocenić charakter projektowanych przez stronę skarżącą robót. Tym samym, jak trafnie przyjęła strona skarżąca, Spółdzielnia wykonując zarząd wskazaną nieruchomością wspólną, będącą jej współwłasnością, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, legitymowała się tytułem prawnym do dysponowania wspomnianą nieruchomością na cele budowlane w myśl art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane. Zauważyć przy tym należy, że mając na uwadze opisane wyżej okoliczności sprawy, niezrozumiałe jest stanowisko organów obu instancji kwestionujących prawo Spółdzielni do samodzielnego dysponowania nieruchomością w celu wykonania powyższych robót remontowych. W ocenie Sądu, nie występują wątpliwości związane z zakresem zarządu nieruchomością wspólną wykonywanym przez Spółdzielnię. Trzeba bowiem mieć na względzie, że projektowana inwestycja dotyczy niezabudowanych części nieruchomości, co do których Spółdzielnia wykonuje zarząd, o jakim mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Obowiązek sprawowania zarządu przez Spółdzielnię wynika zatem z ustawy. Zarząd ten nie jest więc zarządem rzeczą wspólną w rozumieniu art. 199 K.c., co ma istotne konsekwencje prawne, gdyż prowadzi to do wniosku, że w rozstrzyganej sprawie nie ma znaczenia kwestia zwykłego zarządu, jak też przekroczenia granic tego zarządu. Wykonując ten zarząd, Spółdzielni niewątpliwie przysługuje wyłączne prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z wyjątkiem sytuacji, gdy takie dysponowanie nieruchomością byłoby nie do pogodzenia z prawem podmiotowym innych osób – współwłaścicieli nieruchomości – co w niniejszej sprawie nie występuje. Poza sporem jest bowiem, że kwestionowane uprawnienie wynika z prawa własności niezabudowanej części nieruchomości wspólnej będącej w zarządzie Spółdzielni. Niewątpliwe jest przy tym, że w tym zakresie z zarządem sprawowanym przez Spółdzielnię nie pozostaje w kolizji żadne prawo podmiotowe osób mających prawa do lokali mieszkalnych bądź użytkowych znajdujących się w budynkach usytuowanych na sąsiedniej działce gruntu. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale o sygn. akt II OPS 2/15, że w każdym przypadku, gdy spółdzielnia zamierza podjąć roboty budowlane dotyczące nieruchomości wspólnej, regulowane przepisami Prawa budowlanego, konieczne jest ustalenie, czy roboty te dotyczą eksploatacji i utrzymania części budynku i urządzeń stanowiących nieruchomość wspólną. Podkreślić należy, że ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych nie określa na czym polega eksploatacja i utrzymanie nieruchomości wspólnej, którą stanowią część budynku i urządzenia niesłużące wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Można jednak przyjąć, że eksploatacja i utrzymanie takiej nieruchomości wspólnej obejmuje wszelkiego rodzaju roboty budowlane, które służą prawidłowej eksploatacji i utrzymaniu substancji budynkowej, co oznacza, że spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną ma tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane w zakresie robót budowlanych, które służą eksploatacji i utrzymaniu części budynku i urządzeń, objętych współwłasnością. Roboty budowlane mogą więc obejmować nie tylko remont, ale także przebudowę w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, jeżeli dotyczą eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, zarówno co do części budynku, jak i urządzeń budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Powyższa teza dokładnie odzwierciedla stan, w jakim Spółdzielnia w niniejszej sprawie dokonała kwestionowanego zgłoszenia. Nie można zatem mówić o istnieniu wspomnianej przez organy obu instancji przeszkodzie prawnej do przyjęcia bez sprzeciwu zgłoszonego przez stronę zamiaru podjęcia opisanych robót budowlanych. W sprawie tej brak jest bowiem podstaw, by stwierdzić, że Spółdzielnia nie wykazała, do czego zobowiązana była w myśl art. 30 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Mając na względzie powyższe uwagi, stwierdzić należy, że bezzasadne były również zastrzeżenia organów obu instancji dotyczące spełnienia przez projektowaną inwestycję wymogu zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Skoro bowiem niekwestionowanym jest, że powyższe miejsca parkingowe wraz z placem manewrowym zostały zrealizowane w 1973 roku wraz z budową zespołu garażowego przy ul. [...], to nie można uznać, że ich remont uniemożliwia przepis § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak trafnie podniesiono w skardze, powyższy przepis, zgodnie z § 2 ust. 1 powołanego rozporządzenia, stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. W rozpoznawanej sprawie brak było przesłanek do odwołania się do przepisu § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, albowiem projektowane roboty mają polegać na remoncie i wymianie nawierzchni żużlowo-tłuczniowej na płyty żelbetowe ażurowe, a nie dotyczą robót budowlanych, o których mowa w § 2 ust. 1 omawianego rozporządzenia. Wskazać trzeba, że zgłoszone przez Spółdzielnię roboty remontowe nie prowadzą do powstania nowego obiektu budowlanego na nieruchomości objętej współwłasnością, lecz należą do sfery utrzymania, zabezpieczenia i eksploatacji nieruchomości wspólnej. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art 205 § 2 P.p.s.a.