II SA/Lu 835/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2016 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta z dnia [...] r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. M. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 16 czerwca 2016 r., znak: [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania S. M. (dalej także: skarżący), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia 5 maja 2016 r., znak: [...] [...], o odmowie nakazania A. D. (dalej także: uczestniczka postępowania), właścicielce lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku zabudowy szeregowej przy ul. [...] w L., podjęcia określonych czynności lub robót budowlanych, związanych z otworem wykonanym w ścianie konstrukcyjnej w garażu przynależnym do wskazanego wyżej lokalu mieszkalnego, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji ustalił, że w garażu przynależnym do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym w zabudowie szeregowej, usytuowanym przy ul. [...] w L., wykonano w ścianie konstrukcyjnej otwór o wymiarach 186 cm x 194 cm, łącząc garaż z pomieszczeniem piwnicy. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 20 lutego 2014 r. uczestniczka postępowania nie okazała zgłoszenia ani pozwolenia na wykonanie tych robót budowlanych. Z jej oświadczenia wynika, że garaż w takim stanie, w jakim znajduje się obecnie – z otworem w ścianie konstrukcyjnej, zakupiła od developera w latach 2003-2004. Ponadto w dniu 14 stycznia 2014 r. pracownicy organu stwierdzili, że w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w L., który stanowi współwłasność I. K. oraz skarżącego, występują uszkodzenia – widoczne są podłużne pęknięcia sufitu na całej długości w przedpokoju oraz salonu. Organ pierwszej instancji ustalił również, że na ostatniej kondygnacji opisanego budynku mieszkalnego, został zabudowany spocznik oraz zamontowano drzwi wejściowe i uznał, że opisane wyżej uszkodzenia lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w L., spowodowane są najprawdopodobniej niewłaściwym wypełnieniem płyt żerańskich. W związku z tym, organ postanowieniem z dnia 4 września 2014 r., wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), zobowiązał uczestniczkę do przedstawienia – w terminie do dnia 31 października 2014 r. – oceny technicznej robót związanych z wykonaniem omawianego wyżej otworu w pomieszczeniu garażu. Po złożeniu przez uczestniczkę postępowania opinii technicznej, sporządzonej w październiku 2014 r. przez inż. J. S. oraz po ponownym rozpoznaniu sprawy (na skutek decyzji kasacyjnych organu odwoławczego z dnia 6 sierpnia 2015 r. i 16 marca 2016 r.), organ pierwszej instancji wskazaną na wstępie decyzją odmówił nałożenia na uczestniczkę obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia opisanych wyżej robót do stanu zgodnego z prawem. Organ stwierdził, że w świetle przedłożonej opinii technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, nie budzi wątpliwości, że brak jest podstaw do nakazania uczestniczce – w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane – podjęcia jakichkolwiek robót budowlanych. Utrzymując w mocy tę decyzję organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko PINB. Organ drugiej instancji stwierdził, że jakkolwiek roboty budowlane, w wyniku których powstał opisany otwór w ścianie garażu, wykonano bez uzyskania stosownego zezwolenia właściwego organu architektoniczno-budowlanego, jednak zostały one zrealizowane poprawnie pod względem techniczno-budowlanym, a istnienie tego otworu nie powoduje jakiegokolwiek zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, o czym świadczy zebrany materiał dowodowy. W skardze do Sądu skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, stwierdził, że wbrew stanowisku organów postępowanie, ich obowiązkiem było zobowiązanie uczestniczki postępowania do wykonania robót budowlanych polegających między innymi na zamurowaniu otworu w ścianie konstrukcyjnej w jej garażu oraz przebudowie ścian działowych. Skarżący zarzucił, że wykonana na zlecenie uczestniczki ekspertyza budowlana, jest nierzetelna i niewiarygodna gdyż zawiera niezgodne ze stanem faktycznym stwierdzenia. Podkreślił, że wykonany otwór narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie wymogów izolacji akustycznej i szczelności uniemożliwiającej przenikanie spalin oraz oparów paliwa do sąsiednich pomieszczeń, przeznaczonych na pobyt ludzi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Należy wskazać, że organy administracji obu instancji, z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), zaś organ odwoławczy również z naruszeniem art. 136 k.p.a., nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, co – w konsekwencji – doprowadziło do wadliwego stwierdzenia, że nie było podstaw do nałożenia na uczestniczkę obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W niniejszej sprawie jest poza sporem, że w wyniku robót budowlanych, przeprowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę, dokonano przebudowy budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w L., polegającej na: wykonaniu otworu w ścianie konstrukcyjnej w garażu na poziomie piwnicy budynku, o wymiarach 185 cm x 194 cm, połączenia garażu z częścią korytarza piwnicznego i piwnicy w jedno pomieszczenie garażowe oraz połączenia garażu z korytarzem piwnicznym i klatką schodową. Z akt sprawy wynika, że skarżący w toku postępowania wskazywał wielokrotnie organom na nieprawidłowości związane z wykonaniem opisanych robót budowlanych wynikające z tego, że spowodowały one pęknięcia ścian stropowych oraz ścian pionowych w lokalu mieszkalnym skarżącego i w całym budynku. Skarżący wskazywał, że wykonana na zlecenie uczestniczki przez J. S. ekspertyza jest nierzetelna i niewiarygodna, albowiem wynika z niej, że omawiany otwór wykonany został przez poprzedniego użytkownika po oddaniu budynku do użytkowania, podczas gdy – jak wskazuje skarżący – uczestniczka była właścicielką tego lokalu w dacie przekazania budynku do użytkowania, zaś sporządzony przez pracowników nadzoru budowlanego protokół z dopuszczenia do użytkowania budynku nie wykazał tych zmian. Skarżący podnosił również, że nieprawdziwe było stwierdzenie, że na ścianach garażu nie było spękań, podczas gdy istniało pęknięcie na całej szerokości stropu garażu. W ocenie strony, biegły nie miał podstaw, by stwierdzić, że zastąpienie ściany nośnej filarkami i nadprożem nie spowoduje zagrożenia pękania ścian budynku, albowiem niewątpliwie wykonany przez uczestniczkę w ścianie konstrukcyjnej budynku otwór o wielkości 185 cm x 194 cm powoduje poważne zwiększenie naprężeń ścian i nacisku filarków na ławy fundamentowe, mogące w efekcie powodować pękanie ścian i stropów w pomieszczeniach przyległych. Skarżący wskazywał, że nie wzięto też pod uwagę, że nie tylko uczestniczka postępowania wykonała taki otwór w ścianie konstrukcyjnej garażu, lecz nadto w dwóch innych, sąsiednich segmentach, posiadających wspólne ściany pionowe, samowolnie wykonano podobne otwory, co oznacza bezspornie zwiększenie zagrożenia dla trwałości konstrukcji tych budynków. Ponadto, jak podnosił skarżący, ściana wspólna segmentów 4A i 6 ma pęknięcie o długości ponad 4 metry. Podkreślenia wymaga, że organy nadzoru budowlanego w istocie nie ustosunkowały się do powyższych zarzutów skarżącego. Organ odwoławczy ograniczył się zasadniczo – w tym zakresie – do przywołania obszernych fragmentów konkluzji wykonanej na zlecenie uczestniczki, wskazując między innymi, że "z opinii technicznej wynika ponadto, że przedmiotowy budynek wykonany jest w konstrukcji murowanej z materiałów tradycyjnych - cegła, stal, beton i drewno, a murowane ściany podziemia i nadziemia tej części budynku, nie wykazują spękań i zarysowań. Oznacza to, że obciążenia z konstrukcji dachu oraz ciężaru własnego, przekazywane są właściwie na fundamenty. Strop nad piwnicami nie wykazuje pęknięć, ugięć i zarysowań oraz korozji betonu. W wyniku obserwacji elementów budynku eksploatowanych w okresie kilkudziesięciu lat, można stwierdzić, że nie wykazują one żadnych odkształceń ani pęknięć, nie ma również oznak zmęczenia materiału, a nadproże nad istniejącym otworem, spełnia wymogi techniczne. Autor opinii stwierdził ponadto, że ściana nad powyższym nadprożem i samo nadproże znajduje się w dobrym stanie technicznym, bez zarysowań i pęknięć oraz, że może być bezpiecznie użytkowane i nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia. Z opinii wynika, że nie stwierdzono występowania nieprawidłowości związanych z wykonaniem w ścianie konstrukcyjnej w pomieszczeniu garażu ww. otworu. Pan inż. J. S. w swoim oświadczeniu z dnia 17 lutego 2015 r. stwierdził ponadto, że budynek eksploatowany jest od 12 lat, (co wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. znak: [...] z dnia 29 grudnia 2003 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie w/w budynku), pomieszczenie posiada wentylację grawitacyjną, ściana pod nadprożem (filarki) nie ma spękań, a nadproże nie posiada pęknięć". Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że: "organ I instancji stwierdził, że wykonany otwór nie wpływa na istniejący stan techniczny budynku, konstrukcja obydwu budynków jest stabilna i nie stwarza zagrożenia", zaś "rozstrzygnięcie podjęte przez organ I instancji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym i dowodowym, a materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie wraz z materiałem uzupełniającym, z datą wpływu do tut. Inspektoratu w dniu 7 czerwca 2016 r. i w dniu 9 czerwca 2016 r. ( m.in. informacja z rejestru gruntów oraz z rejestru lokali), stanowi kompletny materiał dowodowy, pozwalający na wydanie w niniejszej sprawie stosownego orzeczenia". Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko organów obu instancji jest prawnie wadliwe, albowiem w niniejszej sprawie nie zostały zweryfikowane opisane wyżej zarzuty skarżącego co do stanu technicznego całości budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w L., dotyczące wpływu na ten budynek wykonania otworu w ścianie konstrukcyjnej w garażu na poziomie piwnicy. Zauważyć przy tym należy, że również dokonana przez organy ocena przedłożonej przez uczestniczkę postępowania opinii techniczne została podjęta z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, albowiem, co wykazał skarżący, organy bezkrytycznie przyjęły konkluzje zawarte w tej opinii, nie dokonując w istocie ich weryfikacji. Podkreślenia wymaga, jak słusznie zarzucił skarżący, że organy w sposób nieuzasadniony przyjęły, że wykonanie opisanych robót budowlanych nie doprowadziło do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych uregulowanych w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422; dalej: rozporządzenie). W świetle § 106 ust. 1 rozporządzenia, garaż znajdujący się w budynku o innym przeznaczeniu powinien mieć ściany i stropy, zapewniające wymaganą izolację akustyczną, o której mowa w § 326, oraz szczelność uniemożliwiającą przenikanie spalin lub oparów paliwa do sąsiednich pomieszczeń, przeznaczonych na pobyt ludzi, usytuowanych obok lub nad garażem. Z przywołanego wyżej § 326 rozporządzenia wynika zaś między innymi, że poziom hałasu oraz drgań przenikających do pomieszczeń w budynkach mieszkalnych nie może przekraczać wartości dopuszczalnych, określonych w Polskich Normach dotyczących ochrony przed hałasem pomieszczeń w budynkach oraz oceny wpływu drgań na ludzi w budynkach, wyznaczonych zgodnie z Polskimi Normami dotyczącymi metody pomiaru poziomu dźwięku A w pomieszczeniach oraz oceny wpływu drgań na ludzi w budynkach (ust. 1). W budynkach mieszkalnych przegrody zewnętrzne i wewnętrzne oraz ich elementy powinny mieć izolacyjność akustyczną nie mniejszą od podanej w Polskiej Normie dotyczącej wymaganej izolacyjności akustycznej przegród w budynkach oraz izolacyjności akustycznej elementów budowlanych, wyznaczonej zgodnie z Polskimi Normami określającymi metody pomiaru izolacyjności akustycznej elementów budowlanych i izolacyjności akustycznej w budynkach; wymagania te odnoszą się do izolacyjności: 1) ścian zewnętrznych, stropodachów, ścian wewnętrznych, okien w przegrodach zewnętrznych i wewnętrznych oraz drzwi w przegrodach wewnętrznych - od dźwięków powietrznych; 2) stropów i podłóg - od dźwięków powietrznych i uderzeniowych; 3) podestów i biegów klatek schodowych w obrębie lokali mieszkalnych - od dźwięków uderzeniowych (ust. 2). W sprawie jest zaś niekwestionowane, że sporządzona na zlecenie uczestniczki postępowania opinia techniczna, jest niezwykle lakoniczna, gdyż poza stroną tytułową, opisem zawartości opinii, kopią ww. postanowienia PINB miasta L. z dnia 4 września 2014 r. oraz dokumentami potwierdzającymi kwalifikacje zawodowe autora opinii, zawiera ona część opisową obejmuje opis techniczny zawarty na jednej karcie oraz 3 rysunki (k. 44-52 akt adm. I inst.). Trzeba mieć przy tym na względzie, że znajdujący się w opinii "opis techniczny" ma charakter bardzo skrótowy i – co nie budzi wątpliwości – nie odnosi się w jakikolwiek sposób do kwestii zapewnienia warunków wymaganej izolacji akustycznej, pomimo tego, że niewątpliwie wskutek wykonania opisanego wyżej otworu w ścianie konstrukcyjnej garażu, mogły one ulec istotnej zmianie w stosunku do tego, co zostało stwierdzone podczas dopuszczenia budynku do użytkowania. Autor tej opinii przyznaje bowiem, że "rozpatrywany otwór został wykonany po oddaniu budynku do użytkowania" (k. 47 akt adm. I inst.). Trafnie zarzucił również skarżący, że organy obu instancji bezzasadnie uchyliły się od dokonania oceny zgodności wykonanych robót z wymogami określonymi w § 280 ust. 1 rozporządzenia, który – w myśl § 280 ust. 3 rozporządzenia – ma zastosowanie do omawianego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Zgodnie z tym pierwszym przepisem, połączenie garażu z budynkiem wymaga zastosowania przedsionka przeciwpożarowego zamykanego drzwiami o klasie odporności ogniowej co najmniej E I 30. Skarżący podnosi, że wskutek wykonania opisanego otworu "nowopowstały" garaż nie posiada wymaganego w § 280 ust. 1 rozporządzenia "przedsionka przeciwpożarowego". Ponadto wskazał on, że "w stropie tegoż garażu znajduje się kratka wentylacyjna do dwóch kanałów, a winna być tylko do jednego kanału, drzwi wewnętrzne garażu nie są szczelne - brak jest także progu". Bezsporne jest zaś, że także tych kwestii nie oceniły organ administracji, ani nie odniósł się do niej wyraźnie autor omawianej opinii technicznej. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016 r. poz. 718; dalej: P.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił też decyzję organu pierwszej instancji, gdyż było to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organy obu instancji, stosownie do art. 153 P.p.s.a., uwzględnią dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Organy te dokonają zatem ponownej, wszechstronnej oceny niniejszej sprawy i w zależności od tej oceny podejmą stosowne rozstrzygnięcie. Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.