II SA/Lu 836/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi K.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy 1. oddala skargę; 2. przyznaje [...] J. D.– K. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wynagrodzenie w kwocie 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy) podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia 14 września 2007 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania K. L., uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy z dnia 23 lipca 2007 r., znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z garażem na części działki nr ewid. 441/4 położonej w miejscowości K. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że Wójt Gminy, po rozpatrzeniu wniosku W. G. decyzją Nr [...] z dnia 23 lipca 2007 r., znak: [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z garażem na części działki nr ewid. 441/4 w miejscowości K. Organ pierwszej instancji podkreślił, iż na terenie obejmującym działkę inwestorską brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, iż wnioskowana inwestycja wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Organ ten stwierdził, że zgłoszone we wniosku zamierzenie, obejmujące realizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami i przyłączami infrastruktury technicznej na części działki nr ewid. 441/4 z możliwością podziału nieruchomości i wydzielenia działki budowlanej, spełnia wymogi określone przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wójt podkreślił, iż ustaleniu warunków zabudowy w tej sprawie nie sprzeciwiają się przepisy odrębne. Zdaniem organu w sąsiedztwie działki, w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa, co pozwoliło na przeprowadzenie analizy funkcji, cech zabudowy oraz ustalenia warunków architektoniczno-urbanistycznych. Organ wskazał, iż planowana inwestycja nie narusza interesów osób trzecich i warunków ochrony środowiska. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K. L. wskazując, iż postępowanie w niniejszej sprawie winno być wstrzymane do czasu wyjaśnienia przez właściwe organy wątpliwości dotyczących protokołu granicznego z 1993 r., związanych z podrobieniem jej podpisu, co doprowadziło do zmiany granic należącej do niej działki nr ewid. 438. W tej sytuacji brak jest podstaw do wydania jakiejkolwiek mapy do celów projektowych. Zdaniem odwołującej się decyzja organu pierwszej instancji potwierdza ustalenia uzyskane w wyniku przestępstwa i bezprawną zmianę granic jej działki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchylając decyzję Wójta Gminy z dnia 23 lipca 2007 r., znak: [...] i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi wskazało, że decyzja ta narusza art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż jest ona sprzeczna z przepisami odrębnymi. W świetle bowiem obecnie obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, niedopuszczalne jest orzekanie o podziale nieruchomości z wydzieleniem działki budowlanej w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W pierwszej kolejności należy dokonać podziału nieruchomości w oparciu o art. 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a następnie możliwe jest wydanie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Decyzja organu pierwszej instancji uchybia tym przepisom, ponieważ ustala warunki zabudowy dla inwestycji "na części działki nr ewid. 441/4 z możliwością podziału nieruchomości i wydzielenia działki budowlanej". Kolegium podniosło również, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu i nie narusza praw osób trzecich. Wskazane w odwołaniu okoliczności dotyczące sporu o przebieg granic działki należącej do K. L., będą natomiast mogły stanowić przesłankę zawieszenia postępowania dla organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę w postępowaniu o wydanie takiej decyzji. Skargę do sądu administracyjnego wniosła K. L., nie precyzując jej żądania, a domagając się "zajęcia stanowiska" w sprawie krzywdzącej ją decyzji. Zdaniem skarżącej organ drugiej instancji nie odniósł się do podnoszonych przez nią zarzutów dotyczących podrobienia jej podpisu na protokole granicznym, wydawania pozwoleń na budowę i ustalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego mimo istniejącego sporu granicznego. Skarżąca nie zgodziła się z nowodokonanym podziałem działek sąsiadujących z jej działką nr ewid. 438, należących do państwa Z., ponieważ ponownie nie była powiadomiona o czynnościach podejmowanych w tej sprawie, co stanowiło, w jej ocenie, naruszenie prawa geodezyjnego. Strona skarżąca podkreśliła, że sprostowanie dokumentacji geodezyjnej należy do obowiązków organu administracji, który nie powinien opierać się na nieprawidłowo sporządzonym protokole granicznym. Do skargi K. L. dołączyła pismo z dnia 17 lutego 2007 r. skierowane przez nią do Starostwa Powiatowego w sprawie nieprawidłowości protokołu granicznego dotyczącego jej działki nr 438 w K. oraz pismo Kierownika Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z dnia 14 marca 2007 r. stanowiące odpowiedź na wskazane wyżej pismo strony z dnia 17 lutego 2007 r. W piśmie procesowym z dnia 30 listopada 2007 r. skarżąca wniosła o unieważnienia w trybie art. 156 k.p.a. Protokołu Granicznego z dnia 26 lutego 1993 r., dotyczącego jej działki nr ewid. 438 w K. oraz o unieważnienie wszelkich decyzji budowlanych i geodezyjnych dotyczących podziału działek jej sąsiada, wydanych w oparciu o bezprawnie zmienione granice jej działki, czyli zgodnie z powołanym wyżej Protokołem Granicznym. Na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2008 r. strona skarżąca złożyła również pismo procesowe, w którym – odnosząc się do odpowiedzi Kolegium na skargę – zarzuciła, iż organ ten nie odniósł się do treści art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie brak było podstaw do ustalania warunków zabudowy, gdyż nie został jeszcze uregulowany planistycznie stan dróg dojazdowych analizowanego obszaru zabudowy. Skarżąca wskazała także, iż sąsiedzi zmniejszyli granice jej działki, a organ pierwszej instancji, pomimo sygnalizowania przez nią nieprawidłowości, wydał kolejną decyzję w niniejszej sprawie, zaś Kolegium nie zareagowało na jej skargi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wskazał, że ocena zarzutu sfałszowania protokołu nie należy do kompetencji Kolegium, a kwestie dotyczące spornego przebiegu granic powinny być dochodzone przez skarżącą w trybie przepisów ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Organ odwoławczy związany jest dokumentem publicznym, jakim jest skrócony wypis ze skorowidza działek, tak długo, dopóki wpisy i informacje ujawnione w rejestrze gruntów nie zostaną zmienione w trybie określonym przepisami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę w zakresie zgodności zaskarżonej decyzji z obowiązującym prawem, do czego uprawniony jest w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zaskarżona decyzja prawa nie narusza, a zatem zarzutów skargi nie można uznać za prawnie uzasadnione. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo ustalił stan faktyczny i ocenił zgromadzone w sprawie dowody. Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., powoływanej dalej jako "ustawa"), ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji innych niż inwestycje celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy). Postępowanie administracyjne w sprawie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji innych niż inwestycje celu publicznego (a do takich właśnie należy inwestycja rozpatrywana w niniejszej sprawie) regulują przepisy art. 59-67 ustawy. Na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w tym przepisie, w szczególności w sytuacji, gdy decyzja ta jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepisami odrębnymi w rozumieniu powołanego art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy są w szczególności przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W myśl art. 93 ust. 1 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy obu instancji), podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Przepis ten nie pozwala na ustalanie podziału nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy. Wprawdzie, jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy, przepisy powołanej ustawy (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 22 września 2004 r., ogłoszonym w Dz.U. z 1997 r. Nr 115, poz. 7141 oraz Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), przewidywały możliwość dokonania podziału nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z art. 94 ust. 1 tej ustawy, o ile ustalenia planu miejscowego nie zawierały szczegółowych zasad podziału nieruchomości, ale przepis ten został zmieniony przez ustawę z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie w dniu 22 września 2004 r. i obecnie nie daje podstaw do orzekania o podziale nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, iż niedopuszczalne było rozstrzyganie przez organ pierwszej instancji o podziale nieruchomości ani o warunkach podziału nieruchomości w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Prawidłowe jest zatem stanowisko organu odwoławczego, iż decyzja Wójta Gminy z dnia 23 lipca 2007 r., znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z garażem na części działki nr ewid. 441/4 w K., narusza prawo, gdyż zawiera rozstrzygnięcie w przedmiocie podziału działki nr ewid. 441/4 z wydzieleniem działki budowlanej. Zdaniem Sądu konieczność wydania decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie powodują inne jeszcze przesłanki, nie wskazane wyraźnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Do przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, z którymi winna być zgodna decyzja o warunkach zabudowy, należy zaliczyć również przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). W myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha – wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, to jest obecnie ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, stosownie do art. 4 ust. 1, art. 5 pkt 18 i art. 23 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548). Ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka nr ewid. 441/4 w miejscowości K. obejmuje grunty rolne w klasie R II, R IIIa i R IIIb o łącznej powierzchni 2,49 ha (k.3 akt administracyjnych). Skoro brak jest przepisów prawa, które pozwalałyby na dokonanie podziału omawianej działki w decyzji o warunkach zabudowy, to działkę tę należy traktować jako jedną nieruchomość. Oznacza to, iż w świetle powołanego art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w celu przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych, które obejmuje działka nr 441/4 w K., może być konieczna uprzednia zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. W aktach administracyjnych sprawy brak jest ustaleń w tym zakresie. Należy również podnieść, iż nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy mogą być zapisy nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega wątpliwości, że dla terenu, na którym znajduje się działka o nr ewid. 441/4 w K., brak jest planu miejscowego. Dotychczasowy plan miejscowy utracił bowiem moc na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy, a nowy, co Sądowi jest wiadomo z urzędu, jest dopiero w fazie opracowywania. W takiej sytuacji nie można pominąć treści ustaleń poprzednio obowiązującego planu miejscowego, zgodnie z którym teren realizacji inwestycji znajduje się w obszarze przeznaczonym pod zabudowę zagrodową z dopuszczeniem mieszkalnictwa jednorodzinnego i usług. Zapis ten nie wyjaśnia jednak w sposób nie budzący wątpliwości, czy teren wskazany pod realizację inwestycji uzyskał zgodę na zmianę jego przeznaczenia na cele nierolnicze, gdyż zabudowę zagrodową można realizować także na gruntach rolnych. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze stwierdzić należy, iż organy administracji obu instancji orzekające w niniejszej sprawie nie były – w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy – właściwe do badania zasadności zarzutów strony, co do przebiegu granic między działkami, a w tym także co do sfałszowania Protokołu Granicznego 26 lutego 1993 r. (k.74-75 akt administracyjnych). Kwestie dotyczące spornego przebiegu granic powinny być bowiem dochodzone przez skarżącą w trybie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.). Jak prawidłowo wskazało Kolegium w odpowiedzi na skargę, organ administracji publicznej związany jest dokumentem publicznym, jakim jest skrócony wypis ze skorowidza działek, tak długo, dopóki wpisy i informacje ujawnione w rejestrze gruntów nie zostaną zmienione w trybie określonym przepisami. W ocenie Sądu brak jest również, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, podstaw do uznania, iż organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania gwarantujące stronie prawo do czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności prawo do przeglądania akt sprawy. W toku postępowania przed tym organem skarżąca była prawidłowo informowana o możliwości zapoznania się z aktami administracyjnymi sprawy oraz o wszystkich czynnościach podejmowanych przez Kolegium. Sąd nie dopatrzył się także z urzędu naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem i skargę, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw prawnych, oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O zasądzeniu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej wyżej ustawy w związku z § 19 w związku z § 18 ust. 1 pkt. 1 litera "c" oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).