II SA/Lu 836/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy odroczenia terminu płatności należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze – po rozpatrzeniu odwołania A. Z. od decyzji wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta L. przez Kierownika Działu ds. Osób Zobowiązanych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy odroczenia terminu płatności należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz osób uprawnionych: E. Z., W. Z., w okresach: od [...] października 2008 r. do [...] września 2009 r. w wysokości [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami wynoszącymi na dzień wydania decyzji [...] zł; od [...] października 2009 r. do [...] września 2010 r. w wysokości [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami wynoszącymi na dzień wydania decyzji [...] zł; od [...] października 2010 r. do [...] września 2011 r. w wysokości [...] zł, wraz z ustawowymi odsetkami wynoszącymi na dzień wydania decyzji [...] zł; od [...] października 2011 r. do [...] września 2012 r. w wysokości [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami wynoszącymi na dzień wydania decyzji [...] zł; od [...] października 2012 r. do [...] września 2013 r. w wysokości [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami wynoszącymi na dzień wydania decyzji [...] zł; od [...] października 2013 r. do [...] września 2014 r. w wysokości [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami wynoszącymi na dzień wydania decyzji [...] zł – na podstawie art, 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 30 ust. 2 i 3 ustawy z dnia [...] września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2015 r., poz. 859), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając zaskarżoną decyzję Kolegium wyjaśniło, że w motywach decyzji pierwszoinstancyjnej wyrażono stanowisko, iż odroczenie terminu płatności powinno mieć miejsce wówczas, gdy istnieje uzasadnione prawdopodobieństwo, że zobowiązany będzie w stanie spłacić należność w całości w późniejszym terminie, a okres odroczenia przeznaczy na przygotowanie się do wykonania zobowiązania. W sytuacji wnioskodawcy organ I instancji powziął wątpliwości co do wypełnienia przez A. Z. obowiązku alimentacyjnego po opuszczeniu zakładu karnego, zwłaszcza, że przed umieszczeniem w zakładzie karnym nie realizował on swojego obowiązku alimentacyjnego choćby częściowo. W odwołaniu od powyższej decyzji A. Z. podtrzymał swój wniosek o odroczenie płatności należności i dodatkowo wniósł o umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami. Rozpatrując odwołania organ drugiej instancji nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Kolegium podniosło, że decyzja w sprawie odroczenia terminu płatności należności dłużnika alimentacyjnego jest decyzją uznaniową, zaś kontrolowane rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne mieści się w granicach uznania administracyjnego. W ocenie organu drugiej instancji odroczenie terminu płatności przedmiotowych należności może mieć zastosowanie w sytuacjach awaryjnych – gdy dłużnik alimentacyjny ma chwilowe problemy w realizacji swoich zobowiązań alimentacyjnych. Lektura akt pokazuje natomiast, że odwołujący od kilkunastu lat nie realizuje swojego obowiązku alimentacyjnego względem dzieci i jego zadłużenie wobec Skarbu Państwa z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wynosi [...] zł plus odsetki, z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych wynosi [...] zł, zaś z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego wynosi [...] zł. Zdaniem Kolegium nie można w ten sytuacji stwierdzić, że odwołujący ma chwilowe problemy w spłacie swoich zobowiązań alimentacyjnych. Organ II instancji uznał ponadto, że okoliczność, iż odwołujący odbywa karę pozbawienia wolności, nie uzasadnia odroczenia terminu płatności. W sytuacji posiadania zobowiązań alimentacyjnych odwołujący powinien bowiem podjąć starania o zatrudnienie odpłatne w zakładzie karnym, na zasadach przewidzianych w Kodeksie karnym wykonawczym. W ustalonym stanie faktycznym odwołujący nie uprawdopodobnił natomiast, że w przypadku udzielenia pomocy i odroczeniu terminu płatności będzie miał środki finansowe na spłatę należności. Końcowo Kolegium wyjaśniło, że zawarty w odwołaniu wniosek o umorzenie przedmiotowych należności w całości wraz z odsetkami powinien zostać rozpoznany według właściwości przez organ pierwszej instancji. A. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucił decyzjom organów obu instancji niezgodność z prawem, w szczególności naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez "zastąpienie w istotnych okolicznościach faktów fałszywymi domniemaniami". Uzasadniając ten zarzut skarżący podniósł, że najistotniejszą częścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji było przyjęcie za fakt (bez żadnego dowodu), iż odbywając karę pozbawienia wolności, jedynie kierując się swoją wolą skarżący jest w stanie pracować zarobkowo, generując środki finansowe umożliwiające mu realizację zobowiązań na rzecz funduszu alimentacyjnego. Tymczasem, zdaniem skarżącego, formalna możliwość świadczenia odpłatnej pracy w jednostkach penitencjarnych nie odpowiada istniejącemu stanowi faktycznemu, który winien być podstawą orzekania realizowanego przez organy administracyjne. Możliwość ta jest bowiem zależna nie tyle od woli skazanego, co od warunków funkcjonowania jednostki penitencjarnej. Skarżący w tym kontekście załączył do skargi zaświadczenie z Aresztu Śledczego w L. z dnia [...] października 2015 r., z którego – jak stwierdził – jednoznacznie wynika, iż brak jest możliwości zatrudnienia go z uwagi na brak wolnych etatów. W konsekwencji podtrzymał twierdzenie, że do końca odbywania kary pozbawienia wolności nie będzie w stanie spłacać swoich zobowiązań. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja narusza bowiem prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Warunki oraz zasady przyznawania świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz działania podejmowane wobec dłużników alimentacyjnych podlegają regulacji zawartej w ustawie z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 169 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami. Wynikający z tego przepisu obowiązek dłużnika alimentacyjnego nie jest jednak bezwzględny. W określonych sytuacjach i przy spełnieniu ustawowych przesłanek przedmiotowy obowiązek zwrotu należności może bowiem być ograniczony bądź całkowicie zniesiony. Uprawnienia organu właściwego wierzyciela w tym zakresie reguluje art. 30 ust. 2 ustawy. Przepis ten - będący materialnoprawną podstawą kontrolowanych decyzji organów obu instancji - stanowi, że organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Umorzenie należności następuje w drodze decyzji administracyjnej (ust. 3). Jak wynika z treści przywołanego wyżej przepisu, decyzja wydawana na jego podstawie zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że organ działa w tym zakresie na zasadzie pełnej dowolności. Skoro bowiem zastosowanie przewidzianych w art. 30 ust. 2 ustawy instytucji uzależnione jest od stwierdzenia przez organ przesłanki występowania szczególnych okoliczności opartych na kryterium dochodowym i rodzinnym (co wynika wprost z dyspozycji powołanego unormowania), to orzekając w tym przedmiocie organ ma obowiązek ustalić i uwzględnić aktualną sytuację dochodową i rodzinną dłużnika alimentacyjnego. Innymi słowy, działanie w ramach uznania administracyjnego nie zwalnia organu od obowiązku prowadzenia postępowania zgodnie z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej, jak również z zasadami prawdy obiektywnej oraz swobodnej oceny dowodów, określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ, działając w ramach przysługującego uznania, nie jest również zwolniony od powinności prawidłowego uzasadnienia swego rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające, poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji, nie spełnia powyższych wymogów. Organy nie dokonały bowiem rzetelnej i szczegółowej analizy sytuacji dochodowej i rodzinnej skarżącego, co miało swe źródło w nieprawidłowej wykładni art. 30 ust. 2 ustawy. Zakres poczynionych w postępowaniu administracyjnym ustaleń faktycznych należy zatem uznać za niepełny. Należy zauważyć, że ustalenia organów odnośnie bieżącej sytuacji życiowej skarżącego w istocie ograniczają się do stwierdzenia, że – na dzień orzekania – odbywa on karę pozbawienia wolności w Areszcie Śledczym w L., gdzie jest zatrudniony nieodpłatnie. Jako zasadniczy argument przemawiający za odmową udzielenia mu wnioskowanego odroczenia terminu płatności zaległości na rzecz funduszu alimentacyjnego, organy przyjęły natomiast ustalenie, że przed osadzeniem skarżący przez wiele lat nie wywiązywał się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego, a zatem jego problemy w spłacie przedmiotowych zobowiązań nie mają charakteru przejściowego. W ocenie organów czyni to wątpliwym, że skarżący zacznie wypełniać przedmiotowy obowiązek po zakończeniu odbywania kary, a okres odroczenia wykorzysta na pozyskanie środków finansowych na spłatę zadłużenia. Organ odwoławczy dodatkowo podniósł, że skarżący winien podjąć starania o odpłatne zatrudnienie w Areszcie Śledczym. Odnosząc się do powyższego należy przed wszystkim zwrócić uwagę, że z istoty rzeczy wniosek zgłaszany przez dłużnika alimentacyjnego, w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy, zawsze będzie wnioskiem zgłoszonym przez osobę, która w przeszłości się ze swoich obowiązków nie wywiązywała. Okoliczność ta nie może mieć zatem znaczenia przy ocenie wniosku złożonego w trybie art. 30 ust. 2 ustawy. Ustawodawca – wbrew błędnej interpretacji dyspozycji powyższego przepisu przez organy – nie uzależnił oceny zasadności takiego wniosku również od prognozy faktycznej realizacji przedmiotowego obowiązku w przyszłości. Ustalenie, czy istnieją przesłanki umorzenia, odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami, powinno być dokonywane wyłącznie na podstawie danych odzwierciedlających bieżącą sytuację dłużnika, tj. stan istniejący bezpośrednio przed wydaniem decyzji w tym przedmiocie (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 371/11, LEX nr 1082740). Zatem przewidywania organów, iż skarżący również po opuszczeniu zakładu karnego nie będzie spłacał należności na rzecz funduszu alimentacyjnego - poza tym, że mają charakter całkowicie dowolny – nie mogły mieć wpływu na ocenę zasadności jego wniosku o odroczenie terminu spłaty. O sposobie rozstrzygnięcia tego wniosku winna decydować wyłącznie analiza aktualnej sytuacji życiowej wnioskodawcy. Tymczasem ustalenia organów w tym zakresie w dotychczasowym toku postępowania miały charakter wyłącznie powierzchowny. Odmawiając odroczenia płatności zaległych zobowiązań organy nie wykazały bowiem, że skarżący posiada (bądź w chwili obecnej jest w stanie zgromadzić) środki finansowe, które umożliwiłyby mu natychmiastową ich spłatę. Twierdzenie organu drugiej instancji, że może on środki takie pozyskać podejmując odpłatne zatrudnienie w Areszcie Śledczym – jak słusznie zarzucił skarżący – należy uznać za wyłącznie hipotetyczne. Organ nie zweryfikował bowiem, czy skarżący realnie ma taką możliwość w jednostce penitencjarnej, w której przebywa, zaś założeniu takiemu przeczy załączone do skargi zaświadczenie Zastępcy Dyrektora Aresztu Śledczego w L. z dnia [...] października 2015 r. (k. 5 akt sądowych). Zaniechania w powyższym zakresie uzasadniają stwierdzenie, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o błędną interpretację art. 30 ust. 2 ustawy, co miało wpływ na wynik sprawy niewłaściwie ukierunkowując postępowanie wyjaśniające. W konsekwencji zaskarżona decyzja uchybia także regułom postępowania wyrażonym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zaś jej uzasadnianie nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, prowadząc do nieuzasadnionej odmowy uwzględnienia wniosku strony. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić powyższe uwagi i uzupełnić postępowanie wyjaśniające o szczegółowe ustalenia co do stanu faktycznego, a następnie ściśle odnieść je do przesłanek odroczenia spłaty zadłużenia wynikających z art. 30 ust. 2 ustawy. Gdyby zaś organ drugiej instancji uznał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, orzeknie w myśl art. 138 § 2 k.p.a. Organ winien mieć jednocześnie na uwadze fakt złożenia przez skarżącego w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej wniosku o umorzenie przedmiotowych należności – który to wniosek – jak słusznie przyjęło Kolegium – winien prowadzić do wszczęcia odrębnego postepowania. W razie ustalenia, że postepowanie w przedmiocie umorzenia przedmiotowego zadłużenia jest w toku, jego wynik organ winien potraktować jako zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie. Gdyby bowiem doszło do umorzenia skarżącemu zaległych zobowiązań w drodze ostatecznej i prawomocnej decyzji, postępowanie w przedmiocie odroczenia terminu spłaty tych należności stałoby się bezprzedmiotowe. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.