II SA/Lu 836/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Maciej Gapski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi P. T. na decyzję Wojewody Lubelskiego z 19 września 2024 r., znak: IF-VII.7840.6.24.2024.MB w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy oddala skargę. Decyzją z dnia 19 września 2024 r., znak IF-VII.7840.6.24.2024.MB, Wojewoda Lubelski (dalej także jako: Wojewoda), po rozpatrzeniu odwołania P. T. (dalej także jako: skarżący, inwestor), utrzymał w mocy decyzję Starosty Krasnostawskiego (dalej także jako: Starosta), z dnia 9 sierpnia 2024 r. w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia dotyczącego zamiaru budowy przyłącza wodociągowego do budynku gospodarczego na dz. nr ewid.[...] w miejscowości M., gmina S. R.. Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 17 czerwca 2024 r. skarżący zgłosił zamiar budowy przyłącza wodociągowego dla budynku gospodarczego na działce nr ewid.[...] w miejscowości M., gmina S. R.. Postanowieniem z dnia 1 lipca 2024 r. Starosta nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym zgłoszeniu. Wskazał między innymi, że część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu powinna być sporządzona na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że wszelkie prace w strefach kontrolowanych mogą być prowadzone tylko po wcześniejszym uzgodnieniu sposobu ich wykonania z właściwym operatorem sieci gazowej. W związku z tym uznał, że budowę przyłącza należy uzgodnić z właściwym operatorem sieci gazowej. Inwestor nie zgodził się ze stanowiskiem organu. Starosta w dniu 9 sierpnia 2024 r. na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725; dalej jako: p.b.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej jako: k.p.a.) wniósł sprzeciw do zgłoszenia robót budowlanych. W uzasadnieniu wskazał, że plan zagospodarowania został sporządzony na mapie zasadniczej, a powinien zostać wykonany na mapie do celów projektowych. Organ zauważył kolizję projektowanej sieci z istniejącymi, co uzasadnia przedstawienie właściwego uzgodnienia, które zostało wskazane w postanowieniu z 1 lipca 2024 r. Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniósł, że o obowiązku sporządzenia projektu zagospodarowania terenu na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii stanowi art. 30 ust. 2a pkt 4 lit. a p.b. Ze wskazanego przepisu wynika konieczność dołączenia projektu zagospodarowania terenu do zgłoszenia budowy przyłącza wodociągowego. Natomiast rozporządzenie Ministra Rozwoju w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego nakłada obowiązek, aby część rysunkową projektu zagospodarowania działki lub terenu sporządzać na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii (§15 ust. 1). Organ odwoławczy wyjaśnił, że definicję mapy do celów projektowych zawiera art. 2 pkt 7a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r., poz. 1151; dalej jako: Prawo geodezyjne i kartograficzne lub p.g.k.). Wojewoda wyjaśnił, że wskazywany w odwołaniu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 909/14 zapadł w nieaktualnym już stanie prawnym. Obecnie ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak również rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1670; dalej jako: rozporządzenie w sprawie standardów technicznych) jednoznacznie wskazują, że mapa do celów projektowych zawiera elementy stanowiące treść mapy zasadniczej, ale oprócz tego również inne, niezbędne do sporządzenia dokumentacji projektowej, określone przez projektanta lub inwestora szczegóły terenowe i informacje, w tym miary liniowe. Organ drugiej instancji podkreślił także, że art. 29 ust. 1 pkt 23 lit. b p.b. pozwala na dokonanie zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej zamiaru budowy przyłącza wodociągowego, z której to możliwości skorzystał inwestor. Alternatywnie, przyłącze wodociągowe może być również realizowane na podstawie art. 29a, który określa, że budowa przyłącza wodociągowego wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przy czym powyższe regulacje nie mają zastosowania, jeżeli inwestor dokonał zgłoszenia, o którym mowa w art. 30. Wojewoda podkreślił, że realizacja przyłącza wodociągowego na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 23 p.b. oraz w trybie art. 29a p.b. to dwie odrębne procedury administracyjne, które — w zależności od woli inwestora — mogą być stosowane alternatywnie. Zdaniem Wojewody nieprawidłowe jest stanowisko inwestora, że jeśli w jednej z przewidzianych prawem procedur dozwolone jest zaprojektowanie trasy przyłącza na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, uprawnienie to dotyczy również drugiej procedury administracyjnej Odnosząc się do zarzutu braku podstawy prawnej do żądania dołączenia uzgodnień z zarządcami poszczególnych sieci, w tym z operatorem sieci gazowej, Wojewoda Lubelski uznał zarzut za uzasadniony. W skardze na powyższą decyzję, P. T. podniósł następujące zarzuty: 1. naruszenia art. 29-30 p.b. poprzez nakładanie na inwestora obowiązku przedłożenia projektu zamierzonego wykonania przyłącza wodociągowego na mapie do celów projektowych w sytuacji gdy taki obowiązek nie wynika z ww. przepisów prawa oraz art 30 ust. 2a pkt 3 poprzez nakładanie obowiązku dołączenia uzgodnień nieprzewidzianych w przepisach odrębnych ustaw; 2. naruszenia art. 7 Konstytucji poprzez żądanie spełnienia przez inwestora obowiązku dokonania uzgodnień z operatorami sieci w sytuacji, gdy taki obowiązek nie wynika z żadnego przepisu materialnoprawnego oraz przerzucenia na skarżącego obowiązków organu wynikających. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: p.p.s.a.), Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do okoliczności, że skarżący w toku postepowania administracyjnego przedstawił plan sytuacyjny sporządzony na kopii mapy zasadniczej. Organ uznaje dołączoną do zgłoszenia dokumentację za nieprawidłową, wskazując na konieczność przedstawienia planu zagospodarowania terenu sporządzonego na aktualnej mapie do celów projektowych. Na wstępie należy zauważyć, że przyłącza, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 23 (np. wodociągowe) mogą być realizowane w trzech rozłącznych trybach – na podstawie pozwolenia na budowę (gdy stanowią część większej inwestycji), na podstawie zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 23 p.b.) lub mogą nie podlegać żadnej formie reglamentacji, czyli być realizowane bez pozwolenia na budowę i bez zgłoszenia (art. 29a p.b.). Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 lit. b p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 p.b., budowa przyłączy wodociągowych – z zastrzeżeniem art. 29a. Na mocy art. 29a p.b. inwestor może zrealizować tego rodzaju przyłącze, o ile spełnia ono wymagania określone w tym przepisie. Zgodnie z tym przepisem budowa przyłączy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 23 wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skarżący z treści art. 29a ust. 1 p.b. wyciąga pozytywne dla siebie skutki prawne w postaci zwolnienia z konieczności przedstawienia planu zagospodarowania terenu na kopii mapy do celów projektowych i przyjęcie, że podstawą realizacji inwestycji może być plan sytuacyjny sporządzony na kopii mapy zasadniczej. Jednakże skarżący dokonał zgłoszenia na podstawie art. 30 p.b., a na mocy art. 29a ust. 3 p.b. w takiej sytuacji przepisów art. 29a ust. 1 i 2 p.b. nie stosuje się. Zasadą w prawie budowlanym jest dopuszczalność realizacji inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę. Wyjątek od tej zasady przewiduje art. 30 p.b., w którym ustawodawca określił, w jakim przypadkach inwestor może dokonać zgłoszenia, zamiast złożenia wniosku o uzyskanie pozwolenia na budowę. Omawiany art. 29a p.b. stanowi wyjątek od art. 30 p.b., który już sam w sobie przewiduje wyjątkowy tryb. Omawiane przepisy, z racji tego, że przewidują wyjątki od zasady, należy interpretować ściśle. Omawiane szczególne tryby z art. 29a p.b. i art. 29 ust. 1 pkt 23 p.b. są rozłączne, czyli stosowanie tych przepisów wzajemnie się wyklucza. W konsekwencji należy przyjąć, że w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy, w której inwestor dokonał zgłoszenia budowy urządzeń, nie ma zastosowania art. 29a ust. 1 p.b., co jednoznacznie wynika z treści art. 29a ust. 3 p.b. Stanowisko skarżącego, że w sprawie ma zastosowanie art. 29a p.b. jest wprost sprzeczne z treścią ust. 3 tego przepisu. W sytuacji, gdy inwestor dokonał zgłoszenia, czyli ewidentnie nie wybrał trybu przewidzianego w art. 29a ust. 1 p.b., niedopuszczalne jest stosowanie szczególnych zasad przewidzianych w tym przepisie. W konsekwencji obowiązują wszystkie przepisy właściwe dla dokonania zgłoszenia. Jak wynika z art. 30 ust. 2a pkt 4 p.b. do zgłoszenia należy dołączyć projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji, wykonany przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane w przypadku: (lit. a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 9, 23, 30 i 30a, oraz (lit. b) instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. e. Zgodnie z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2023 r., poz. 2405; dalej jako: rozporządzenie) część rysunkową projektu zagospodarowania działki lub terenu sporządza się na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii. Część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu określa usytuowanie i obrys istniejących oraz projektowanych obiektów budowlanych wraz z określeniem sposobu ich użytkowania, w tym urządzeń budowlanych z nimi związanych, z oznaczeniem wejść i wjazdów, liczbę kondygnacji, charakterystyczne rzędne - w tym rzędne terenu istniejącego i projektowanego, wymiary oraz odległości od granicy działki lub terenu, wzajemne odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych w zakresie niezbędnym do sprawdzenia zgodności wymiarów i odległości z przepisami, a także postanowieniami, w szczególności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej (§ 15 ust. 2 pkt 3 p.b.). Należy także zauważyć, że zgodnie z § 32 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych treścią mapy do celów projektowych są szczegóły terenowe stanowiące treść mapy zasadniczej, usytuowanie zieleni wysokiej ze wskazaniem pomników przyrody, a także określone przez projektanta lub inwestora inne szczegóły terenowe i informacje, w tym miary liniowe. Definicje mapy zasadniczej i mapy do celów projektowych zostały zawarte w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przez mapę zasadniczą rozumie się wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów (art. 2 pkt 7 p.g.k.). Natomiast mapa do celów projektowych to opracowanie kartograficzne, wykonane z wykorzystaniem wyników pomiarów geodezyjnych i materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające elementy stanowiące treść mapy zasadniczej lub mapy, o której mowa w art. 4 ust. 2 p.g.k. (tj. odrębnej mapy sporządzanej dla terenów zamkniętych zamiast mapy zasadniczej), a także informacje niezbędne do sporządzenia dokumentacji projektowej oraz, z uwzględnieniem art. 12c ust. 1 pkt 1 p.g.k., klauzulę urzędową, o której mowa w art. 40 ust. 3g pkt 3 p.g.k., stanowiącą potwierdzenie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub dokumentów, o których mowa w art. 12a ust. 1 p.g.k., w oparciu o które mapa do celów projektowych została sporządzona, albo oświadczenie wykonawcy prac geodezyjnych o uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji (art. 2 pkt 7a p.g.k.). Na mapie można umieścić oświadczenie o uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji, które jest równoważne ze wskazaną powyżej klauzulą (art. 12b ust. 5 p.g.k.). Należy zatem podkreślić, że mapa do celów projektowych ma elementy stanowiące treść mapy zasadniczej. Zawiera jednak ponadto inne dane, a w szczególności klauzulę urzędową, potwierdzającą przyjęcie do państwowego zbioru geodezyjnego i kartograficznego albo oświadczenie wykonawcy prac geodezyjnych. Nie są to zatem tożsame opracowania kartograficzne i mapa zasadnicza nie może być stosowana zamiennie z mapą do celów projektowych. Słusznie Wojewoda wskazał, że powołany przez stronę w odwołaniu i skardze wyrok został wydany na podstawie nieobowiązującego już stanu prawnego. W aktualnym stanie prawnym wskazuje się, że mapa do celów projektowych nie jest opracowaniem tożsamym z mapą zasadniczą, ale treść mapy zasadniczej stanowi zasadniczą treść mapy do celów projektowych (por. wyrok WSA w Poznaniu z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt. IV SA/Po 1009/17). Wskazuje się także, że mapa do celów projektowych nie może być wykorzystywana wówczas, gdy ustawa wskazuje konieczność stosowania mapy zasadniczej, gdyż mapa do celów projektowych ma charakter i cechy inne niż mapa zasadnicza (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 7 września 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 516/21). Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, że skoro inwestor w tej sprawie dokonał zgłoszenia budowy urządzeń, to w sprawie nie ma zastosowania art. 29a ust. 1 p.b., co jednoznacznie wynika z treści art. 29a ust. 3 p.b. Omawiany przepis art. 29a przewiduje odrębny tryb od pozwolenia na budowę i dokonania zgłoszenia budowy i stanowi wyjątek od ogólnych zasad prawa budowlanego. W sytuacji, gdy inwestor dokonał zgłoszenia, czyli ewidentnie nie wybrał trybu przewidzianego w art. 29a ust. 1 p.b., nieuprawnione jest stosowanie szczególnych zasad przewidzianych w tym przepisie. W przypadku dokonania zgłoszenia, należy przedstawić właściwy projekt zagospodarowania na mapie do celów projektowych, nie zaś na kopii mapy zasadniej. Nie są to bowiem tożsame opracowania kartograficzne. W niniejszej sprawie skarżący przedłożył do akt sprawy projekt zagospodarowania terenu sporządzony na mapie zasadniczej, a nie na mapie do celów projektowych. Organ prawidłowo wezwał skarżącego do przedłożenia właściwego projektu na mapie do celów projektowych. Skarżący tego obowiązku nie dopełnił, w konsekwencji czego w pełni zasadnie organ wniósł sprzeciw do zgłoszenia. Stanowisko organu drugiej instancji, utrzymujące decyzję w mocy, jest w tym zakresie w pełni prawidłowe. Należy także wskazać, że Wojewoda zakwestionował nałożenie na skarżącego obowiązku dokonania uzgodnień z operatorami sieci. Zarzut skargi w tym zakresie był zatem chybiony, ponieważ organ odwoławczy podzielił stanowisko inwestora. Takie stanowisko nie uzasadniało uchylenia decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na to, że Wojewoda podzielił stanowisko Starosty w pozostałym zakresie, a zatem wniesienie sprzeciwu było uzasadnione. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.