II SA/Lu 837/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca),, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2009 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie o przyznanie zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...]r. nr [...] D.K. pismem z dnia 14 listopada 2008 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w sprawie odmowy wznowienia postępowania w sprawie przyznania Pani D. K. prawa do zaliczki alimentacyjnej za okres od 1 września 2005 r. do 31 lipca 2008 r. W dniu 7 sierpnia 2008 r. D.K. złożyła do GOPS wniosek, wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r., o wypłatę zaległej zaliczki alimentacyjnej za okres od 1 września 2005 r. do 31 lipca 2008 r., oświadczając, że wcześniej nie był przez nią składany wniosek o takiej treści. Organ I instancji potraktował powyższe pismo jako wniosek o wznowienie postępowania i w dniu [...] września 2008 r. decyzją nr [...] działając na postawie art. 149 § 3 w związku z art. 145 i 145a Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej: k.p.a.), odmówił wznowienia postępowania w sprawie przyznania zaliczki alimentacyjnej za wnioskowany okres. W uzasadnieniu Kierownik GOPS podał, że w związku z ustaleniami organu, iż D.K. nie składała wniosków o ustalenie prawa do tego rodzaju świadczenia i nie wydano żadnej decyzji ostatecznej, nie jest możliwe wznowienie postępowania. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie w dniu 10 października 2008 r. podnosząc, iż obecna jej sytuacja wynika z błędnej informacji udzielonej przez urzędnika gminy w sierpniu 2005 r., który stwierdził, że zaliczka alimentacyjna jej nie przysługuje. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, opierając się m. in. na piśmie GOPS z dnia 23 października 2008 r. informującym, że skarżąca nie ubiegała się w tut. Ośrodku o przyznanie prawa do zaliczki alimentacyjnej w okresie zasiłkowym 2005/2006 i 2006/2007 oraz 2007/2008 do miesiąca lipca br., wydało decyzję w dniu [...] listopada 2008 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że przedmiotem wznowienia postępowania może być tylko ostateczna indywidualna decyzja administracyjna, a ponieważ w przypadku D.K. w ogóle nie było prowadzone jakiekolwiek postępowanie administracyjne zakończone decyzją to wznowienie postępowania nie było możliwe z przyczyn przedmiotowych. Z powyższą decyzją nie zgodziła się D.K. i pismem z dnia 14 listopada 2008 r. skierowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Podniosła w niej, że w dniu 7 sierpnia 2008 r. złożyła do GOPS wniosek o wypłatę zaległej zaliczki alimentacyjnej. Wskazała także na fakty, związane z funkcjonowaniem Ośrodka Pomocy Społecznej, które spowodowały, że wcześniej nie składała takich wniosków. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podnosząc argumenty z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Kontrola Sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do oceny, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 powyższej ustawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze. W przedmiotowej sprawie rzeczą najistotniejszą jest to, czy organy administracji prawidłowo zakwalifikowały pismo skarżącej z dnia 7 sierpnia 2008 r. jako wniosek o wznowienie postępowania. W ocenie Sądu zarówno organ I instancji (GOPS) jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie określiły przedmiot postępowania, sugerując się drugim zdaniem zawartym we wniosku skarżącej z dnia 7 sierpnia 2008 r., w którym skarżąca powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r., pomijając jednocześnie rzeczywiste żądanie wynikające z treści pisma. Zdaniem Sądu, przedmiotem żądania skarżącej, wynikającym z treści wniosku, była wypłata zaliczki alimentacyjnej za wnioskowany okres, nie zaś wznowienie postępowania. Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne z dnia 7 sierpnia 2008 r., zawiera bowiem wyraźne sformułowanie: "prośba o wypłatę zaliczki alimentacyjnej za okres...". Zasadą postępowania administracyjnego zgodnie z art. 63, art. 65, art. 128 i art. 140 k.p.a. jest jego odformalizowanie, tak by sprawa mogła być rozpoznana i rozstrzygnięta zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Oznacza to, że organ administracji nie jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania, nawet jeśli zostało sformułowane mało zrozumiale czy nieczytelnie, gdyż w konsekwencji mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany lub nietrafnego odczytania treści wniosku strony, wbrew jej rzeczywistej intencji. Zwrócić należy uwagę, iż organy administracji publicznej mają obowiązek badania, bez względu na tytuł pisma i jego formalną zawartość, jaka była intencja składającej je strony. W związku z tym, w przypadku, gdy organ administracji publicznej poweźmie wątpliwość co do treści żądania lub jego zakresu powinien podjąć działania w celu ustalenia rzeczywistej woli osoby, od której wniosek pochodzi, wzywając stronę do zajęcia jednoznacznego stanowiska. Postępowaniu temu powinno towarzyszyć należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, istnieje znaczna rozbieżność między żądaniem zawartym we wniosku złożonym przez skarżącą, a jego interpretacją przez organy obu instancji, która stanowi podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Jest to szczególnie istotne w sprawie, prowadzonej w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, bowiem nie tylko sama sprawa będąca przedmiotem rozstrzygnięcia dotyczącego wznowienia postępowania winna być wcześniej zakończona decyzja ostateczną, ale ponadto sam wniosek winien wyraźnie wskazywać na żądanie wznowienia tego postępowania. Organ pierwszej instancji nie sprawdził, czy pismo skarżącej, inicjujące kontrolowane postępowanie administracyjne, zawierało elementy niezbędne dla wniosku o wznowienie postępowania. Nie zauważył tego braku organ odwoławczy, przyjmując za organem pierwszej instancji, że strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania, mimo, że w piśmie skarżącej nie pojawiło się jakiekolwiek wskazanie na wznowienie, nie mówiąc już o argumentacji idącej w tym kierunku. Nie można w żadnym wypadku wiązać obecności takiej argumentacji z sygnalizacyjnym powołaniem się przez skarżącą na wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Jak wynika z akt administracyjnych, organ pierwszej instancji nie wystosował do D.K. wezwania, o którym była mowa wyżej, ale z góry przyjął, że jej wniosek jest wnioskiem o wznowienie postępowania, nie podejmując tym samym działań w zakresie wyjaśnienia intencji strony. W związku z tym nie zostało wyjaśnione w sposób nie budzący wątpliwości, zgodnie z art. 9 k.p.a., czy skarżąca, skoro powołuje się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, żąda wznowienia postępowania w sprawie zaliczki alimentacyjnej na podstawie art. 145a k.p.a., czy też przyznania tego świadczenia po raz pierwszy w postępowaniu zwykłym, zwłaszcza, że, na co wskazuje także sam organ, nie została podjęta wcześniej żadna decyzja w przedmiotowej sprawie, której można byłoby przypisać status decyzji ostatecznej. Należy podkreślić, że skarżąca jest osobą, która nie musi znać dokładnie przepisów prawa, bowiem organy administracji publicznej mają obowiązek rozpatrywać sprawy podlegające załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej w świetle wszystkich wchodzących w rachubę przepisów oraz udzielać stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, aby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Sąd podziela stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w wyroku z dnia 23.07.1992 r. III ARN 40/92 (Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 1993/4 poz. 68) z aprobującymi glosami W. Tarasa (opubl. w Państwo i Prawo 1993/3 str. 110) i J. Zimmermanna (opubl. w Państwo i Prawo 1993/8 str. 116) zgodnie z którym, udowodnienie naruszenia obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a. powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy administracji winny uzupełnić postępowanie uwzględniając powyższe uwagi, w szczególności dokładnie ustalić żądanie strony, ocenić zebrany materiał dowodowy i ponownie rozpoznać wniosek skarżącej zgodnie z ustaloną w ten sposób jego treścią. Z wymienionych w uzasadnieniu przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.