II SA/Lu 838/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi T.D. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej przyznania świadczenia pieniężnego przysługującego osobom deportowanym do pracy przymusowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, działając na podstawie art. 2 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 87, poz. 395 ze zm.) odmówił przyznania T. D. uprawnienia do świadczenia pieniężnego przewidzianego przepisami wymienionej ustawy z tytułu deportacji do pracy przymusowej. Wnioskiem z dnia 19 lipca 2010 r. T. D. ponownie zwrócił się o przyznanie świadczenia, o którym mowa w ustawie z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich. Wniosek ten organ rozpatrzył w trybie określonym treścią art. 154 k.p.a., odmawiając decyzją z dnia [...] r. uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...]r. Nr [...] Organ uznał bowiem, iż wniosek strony jest niezasadny w świetle przesłanek określonych w art. 154 § 1 k.p.a. Podniósł, iż art. 2 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich, zgodnie z którym represją jest deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy z terytorium państwa polskiego, w jego granicach sprzed dnia 1 września 1939 r., na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939-1945, został poddany ocenie Trybunał Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 16 grudnia 20099 r., sygn. akt 49/07 stwierdził jego niezgodność z art. 32 Konstytucji RP. Powołując się na pogląd wyrażony w przywołanym orzeczeniu organ wskazał, iż niezbędnym warunkiem uzyskania prawa do świadczenia określonego w ustawie jest udowodnienie wykonywania pracy przymusowej połączonej z wysiedleniem (wyrwaniem) z dotychczasowego środowiska. Oznacza to zdaniem organu, iż nie każda praca przymusowa w okresie okupacji uprawnia do przyznania świadczenia pieniężnego, o którym mowa w tym przepisie. Jak wskazał organ T. D. w okresie okupacji wykonywał pracę przymusową, która z uwagi na wykonywanie jej niedaleko stałego miejsca zamieszkania nie była połączona z wysiedleniem i wyrwaniem z dotychczasowego środowiska. T. D. nie zgadzając się z poglądem organu zainicjował ponowne rozpoznanie sprawy, które zakończyło się decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję własną o odmowie zmiany w trybie art. 154 k.p.a. decyzji z dnia [...] W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Kierownik Urzędu powołując się na treść art. 154 § 1 k.p.a. - zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony - podniósł, iż wnioskodawca nie wykazał, by za uchyleniem decyzji przemawiał interes społeczny lub jego słuszny interes. W szczególności zdaniem organu nie można za słuszny interes strony uznać jej dążenia do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego, który był już przedmiotem rozpoznania w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją administracyjną. Wskazany przepis nie może bowiem stanowić tzw. "wentyla bezpieczeństwa" polegającego na tym, że strona dąży do wzruszenia prawomocnej niekorzystnej dla niej decyzji. Następnie organ przywołał przytaczane przez siebie w poprzednio wydanej decyzji stanowisko Trybunału Konstytucyjnego i uznał, że w przypadku osoby przymusowo pracującej w miejscowości położonej w pobliżu swojego miejsca zamieszkania nie występuje fakt deportacji wskazany w ustawie o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym (...). Praca ta bowiem zdaniem organu nie przybrała szczególnie dotkliwej formy, o której mówi Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r. Skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie T. D. zakwestionował stanowisko organu wskazując, iż narusza ono art. 7, 77 i 154 k.p.a. Zdaniem skarżącego stwierdzenie niezgodności przepisu stanowiącego podstawę wydania decyzji prowadzi do wniosku, że podstawa prawna wydanej decyzji ostatecznej obarczona jest wadą prawną, co jest cechą dyskwalifikującą decyzję w całości. Ponadto dodał, że interpretacja pojęcia "wysiedlenie" dokonana przez organ jest odmienna od zawartej w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji oraz zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych powtórzył argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne badają czy objęte skargą decyzje nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego odpowiednio w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź stanowiącym podstawę wznowienia postępowania (wówczas władne są uchylić wadliwe rozstrzygnięcie), jak też kontrolują czy nie są one dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą ich nieważność. Przy czym, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a oceny legalności dokonują również z urzędu. Przeprowadzając ocenę legalności zaskarżonej decyzji w tych ramach Sąd nie dopatrzył się uchybień wywołujących opisane powyżej skutki. Na wstępie rozważań należy zwrócić uwagę, iż decyzja stanowiąca przedmiot skargi, to decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, przewidzianym w przepisie art. 154 § 1 k.p.a., a jej charakter rzutuje na zakres kontroli jaką objęta jest ona w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest merytorycznym rozpoznaniem sprawy, lecz przeprowadzeniem weryfikacji wydanej już w sprawie decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie z uwzględnieniem, czy za zmianą tej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Należy mieć przy tym na uwadze, że decyzje wydawane na podstawie art. 154 k.p.a. są decyzjami opartymi na konstrukcji uznania administracyjnego. Oznacza to, iż sądowa kontrola ich legalności jest ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy organ rozstrzygający oceniał sprawę pod kątem wymienionych w tym przepisie dyrektyw. Jak wspomniano wyżej, warunkiem możliwości zmiany decyzji ostatecznej wynikającym z zapisu art. 154 § 1 k.p.a. jest interes społeczny lub słuszny interes strony. Oczywiste jest zatem, iż do organu administracji orzekającego w sprawie wszczętej w tym trybie należy ocena, czy w konkretnej sytuacji interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za wzruszeniem decyzji ostatecznej, która wzruszona być może tylko z takiego punktu widzenia. Należy nadto wykluczyć, iż badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony mogłoby polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej lub ponownej ocenie stanu faktycznego sprawy. W przeciwnym wypadku wszczęcie postępowania z art. 154 k.p.a. stawałoby się konkurencyjne dla zwykłego trybu postępowania i stanowiłoby zakłócenie zasady trwałości decyzji ostatecznych. Uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 154 k.p.a. należy natomiast rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego, przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony. Nie mieści się jednak w takim pojęciu interesu strony orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa. W niniejszej sprawie skarżący domagał się uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] r. odmawiającej przyznania mu uprawnień do świadczenia pieniężnego przysługującego osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy, wydanej na podstawie art. 2 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 87, poz. 395 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. organ stwierdził, że skarżący nie spełnia przesłanek przyznania mu świadczenia pieniężnego, nie był bowiem deportowany (wywieziony) z terytorium państwa polskiego, wykonywał pracę przymusową u kolonistów niemieckich w miejscowości Kitów należącej przed 1 września 1939 r. do Polski. Przepis ten stanowił (zarówno w dacie wydawania decyzji ostatecznej, jak i obecnie zaskarżonych rozstrzygnięć wydanych w trybie art. 154 § 1 k.p.a.), iż represją w rozumieniu ustawy jest deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy z terytorium państwa polskiego, w jego granicach sprzed dnia 1 września 1939 r., na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939-1945. Zgodnie natomiast z art. 1 ust. 1 ustawy świadczenie pieniężne, przysługuje osobom, które podlegały m.in. tego typu represjom z zachowaniem innych wskazanych w ustawie warunków. Nie może zatem budzić wątpliwości, iż przyznanie omawianych uprawnień nie ma charakteru uznania administracyjnego, a wynika wprost z przepisów wskazanej ustawy. Innymi słowy organ rozstrzygając o prawie do tego świadczenia nie ma żadnego wyboru (luzu) decyzyjnego. Tymczasem jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie administracyjnym tryb nadzwyczajny określony w art. 154 k.p.a. może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji uznaniowych, tzn. cechujących się tym, iż przy ich wydawaniu organ miał do dyspozycji określone luzy decyzyjne. W pewnym uproszczeniu - z decyzjami takimi mamy do czynienia tam, gdzie ustawodawca formułując przepis stanowiący podstawę prawną do wydania decyzji użył wyrażenia "organ może". Tryb ten nie jest jednak właściwy dla decyzji związanych, przy wydawaniu których organ pozostaje ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie determinują taką a nie inną treść podjętej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 607/10, wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 531/09). W tym zakresie podnosi się, iż "nie do przyjęcia jest bowiem pogląd, że w drodze art. 154 k.p.a. można wzruszyć każdą decyzję ostateczną, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Gdyby tak dosłownie rozumieć ten przepis, to w przypadku tzw. decyzji związanych dochodziłoby do kolizji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co byłoby zaprzeczeniem podstawowych reguł wykładni prawa, gdyż wykładnia nie może prowadzić do takich sprzeczności (w ramach jednego aktu prawnego - ustawy)" - zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2005 r., OSK 1667/04. Tak więc kontrola sądowoadministracyjna decyzji wydanych w oparciu o art. 154 k.p.a. w pierwszym rzędzie musi uwzględniać wskazaną powyżej okoliczność, iż tryb nadzwyczajny przewidziany w tym przepisie zarezerwowany jest wyłącznie dla decyzji o charakterze uznaniowym. W niniejszej sprawie - jak już wskazano - decyzja z dnia [...] r. o odmowie przyznania skarżącemu uprawnień z tytułu wykonywania pracy przymusowej jest decyzją związaną, co jednoznacznie wynika z przepisów ustawy. Skoro tak, to nawiązując do poczynionych rozważań odnośnie charakteru decyzji mogących ulec zmianie lub uchyleniu w trybie art. 154 k.p.a. bezprzedmiotowe jest analizowanie, czy za uchyleniem lub zmianą tej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, bowiem nawet gdyby ustalono, że ww. przesłanki mają miejsce, to zmiana lub uchylenie tej decyzji spowodowałoby wydanie decyzji niezgodnej z prawem, co stanowiłoby w tym przypadku bez wątpienia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tej sytuacji podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania uznać należy za niezasadny. Dodatkową przyczyną przemawiającą za poprawnością wydanej decyzji jest okoliczność, co do której zgodne jest orzecznictwo sądowe i doktryna, że zmiana obowiązującego prawa powoduje, że powstaje nowa sprawa nie tylko w znaczeniu procesowym, ale także materialnym, w której zastosowanie art. 154 k.p.a. do zmiany lub uchylenia decyzji wydanej w poprzednio obowiązującym stanie prawnym będzie niedopuszczalne (zob. wyrok NSA z 20 grudnia 1991 r., II SA 893/91, ONSA 1993 nr 2, poz. 33; wyrok SN z 3 czerwca 1993 r., III ARN 27/93, OSN CP 1994, nr 2, poz. 43 oraz J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 567). W przedmiotowej sprawie również tego typu sytuacja zaistniała. Należy bowiem pamiętać, iż wyrokiem z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt K 49/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 2 pkt 2 ustawy w zakresie, w jakim pomija przesłankę deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej w granicach przedwojennego państwa polskiego, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ten poprzez wprowadzenie nowej przesłanki dostępu do omawianego świadczenia polegającej na deportacji (wywiezieniu) do pracy przymusowej również w granicach przedwojennego państwa polskiego, a nie tylko poza jego granice (co miało miejsce do czasu wydania wyroku przez TK) w istocie spowodowało zmianę prawa. Bez wpływu zatem na zasadność wydanego rozstrzygnięcia była dokonana przez organ wykładnia wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Z jednej strony rację ma organ, iż wyrok ten nie oznacza przyjęcia, że każdej osobie wykonującej pracą przymusową przysługuje przedmiotowe świadczenie. Trybunał Konstytucyjny wskazał bowiem, iż przedmiotowe świadczenie przysługuje osobom deportowanym (wywiezionym) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy, przy czym jak zaznaczył nie wystarczy w tym zakresie samo wykonywanie pracy przymusowej, lecz muszą się z nią wiązać dodatkowe uciążliwości, których wystąpienie winno zostać wyjaśnione w ramach postępowania administracyjnego. Z drugiej strony należy jednak pamiętać, co również zaznaczył Trybunał, iż wśród czynników, które wskazują na zaostrzony charakter takiej represji w porównaniu do "zwykłej" pracy przymusowej w pobliżu dotychczasowego miejsca zamieszkania, można wymienić m.in.: niedostatek więzi społecznych z nowym otoczeniem (wrogość, nieznajomość języka), ogólnie trudniejsze warunki egzystencji (np. brak możliwości sprzedaży czy wymiany własności pozostawionej w dotychczasowym miejscu zamieszkania, brak solidarności rodzinnej czy sąsiedzkiej), co najmniej utrudniony kontakt z rodziną i najbliższymi. Okoliczności te nabierają szczególnego znaczenia, jeżeli weźmie się pod uwagę, że "na roboty" wywożeni byli przede wszystkim (zwłaszcza na początku okupacji) ludzie młodzi. Z tych względów sam fakt wykonywania pracy przymusowej w pobliżu miejsca swojego zamieszkania nie oznacza jeszcze braku prawa do przedmiotowego świadczenia. Okoliczności wykonywania pracy przymusowej wykonywanej nawet w niewielkiej odległości od miejsca zamieszkania bezspornie mogą wskazywać, iż praca ta była wykonywana w szczególnie uciążliwych warunkach. Skoro zatem już w dacie złożenia przez skarżącego wniosku (19 lipca 2010 r.) na skutek orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego została zmieniona (w sensie sposobu wykładni) treść przepisu na podstawie którego wydano ostateczną decyzję, to niemożliwym było wydanie decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Na zakończenie należy wskazać, iż odmowa uchylenia decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. wobec braku przesłanek zawartych w tym przepisie nie zamyka skarżącemu drogi do dochodzenia przez niego uprawnień do żądanego świadczenia. Skarżący ma bowiem prawo do złożenia kolejnego wniosku o zmianę dotychczasowej decyzji ostatecznej tym razem na podstawie art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 72, poz. 380). Ww. ustawa została wprowadzona właśnie celem realizacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt K 49/07. Jej treścią ustawodawca po pierwsze dokonał zmiany art. 2 omawianej ustawy, poprzez rozszerzenie katalogu represji, o deportację (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939 r., a po drugie przyznał osobom, którym odmówiono prawa do świadczenia z powodu niespełnienia wymogu deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej z terytorium RP na terytorium III Rzeszy lub ZSRR prawo do złożenia wniosku o zmianę tej decyzji. Dla porządku należy dodać, iż art. 2 ww. ustawy nowelizującej stanowi samodzielną podstawę prawną zmiany decyzji ostatecznej. Jest on bowiem przepisem szczególnym wobec przepisów k.p.a. Jak natomiast stanowi art. 16 § 1 in fine k.p.a. zmiana decyzji ostatecznych następuje zarówno w przypadkach przewidzianych w k.p.a., jak i ustawach szczególnych. Taką ustawą jest właśnie ustawa z dnia 25 lutego 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich. W tym stanie rzeczy, biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.