II SA/Lu 839/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Jacek Zięba, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie prowadzonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K. K. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. K. (dalej także: skarżący) w dniu [...] sierpnia 2016 r. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. (dalej także: organ pierwszej instancji) z pismem wnoszącym o przeprowadzenie kontroli prac budowlanych zrealizowanych przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...], polegających na wykonaniu parkingu w miejscu dotychczasowego chodnika przy ul. [...] w [...] oraz na usunięciu schodów łączących ul. [...] z parkiem [...]. Prosił o poinformowanie go o podjętych przez organ działaniach w tej sprawie. W dniu [...] sierpnia 2016 r. organ pierwszej instancji wezwał skarżącego, na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. do sprecyzowania żądania zawartego w jego wniosku, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) oraz wskazania interesu prawnego, zgodnie z art. 28 k.p.a. W odpowiedzi na pismo organu, skarżący w dniu [...] września 2016 r. poinformował PINB miasta L., że złożone przez niego pismo jest skargą w trybie art. 227 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., wydanym na podstawie art. 61a k.p.a., organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych prowadzonych niezgodnie z przepisami Prawa budowlanego. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że skarżący, w świetle art. 28 k.p.a., nie ma przymiotu strony postępowania, albowiem nie wykazał swego interesu prawnego. Organ podniósł także, że nie widzi przesłanek do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Postanowienie zawierało pouczenie o przysługującym środku zaskarżenia w postaci zażalenia do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej także: organ drugiej instancji). Organ drugiej instancji, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB miasta L., podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy dodatkowo podniósł, że nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie zażalenia okoliczność, iż organ pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu podjęcie pewnych czynności, celem wyjaśnienia zarzutów wniosku, bowiem czynności te zostały przeprowadzone przez organ z urzędu, po wydaniu zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy pouczył jednocześnie skarżącego o możliwości wniesienia skargi do WSA w Lublinie. W skardze na postanowienie organu drugiej instancji K. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę należy uznać za zasadną tylko w zakresie, w jakim zmierza ona do wyeliminowania z obrotu prawnego postanowień organów obu instancji, które wydane zostały z naruszeniem prawa. Skarżący odpowiadając na wezwanie organu pierwszej instancji, wyjaśnił, że jego pismo z dnia [...] sierpnia 2016 r. skierowane do tego organu jest skargą opartą o art. 227 k.p.a. Przepis ten stanowi, że przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Podkreślenia wymaga, że skarga, o której mowa w tym przepisie, stanowi odformalizowany środek społecznej kontroli działania administracji publicznej i jest prawnym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ogólnego lub szczególnego ani też nie mogą stanowić podstawy powództwa lub wniosku zmierzającego do wszczęcia postępowania sądowego. Skarga taka, jak przyjmuje się w doktrynie, musi odpowiadać jednocześnie dwóm przesłankom: a) nie ma cech środka prawnego uregulowanego w k.p.a. lub innych procedurach, b) zawiera zarzut wadliwej działalności organu lub jego pracownika (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do art. 227, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, SIP Legalis, nb. 1 i 2). Wskazać zatem należy, że skarga, o jakiej mowa w art. 227 k.p.a., ma za przedmiot naganne sytuacje, które już powstały, ponieważ chodzi o ocenę skutków działania już podjętego lub działań będących w toku, jak też bezczynności właściwych organów. Ma ona znamiona środka uruchamiającego kontrolę następczą (zob. dz. cyt., nb. 3). Celem tego postępowania jest bowiem naprawienie błędów i zaniedbań organów, a nie wydawanie rozstrzygnięć spraw w postępowaniu administracyjnym. Kontroli takiej winien dokonać organ wyższego stopnia nad organem, którego działania lub bezczynności dotyczy skarga oparta na art. 227 k.p.a. (art. 236 w zw. z art. 234 i art. 235 k.p.a.). Trzeba mieć przy tym na uwadze, że postępowanie skargowe jest jednoinstancyjne i nie ma w nim miejsca na środki zaskarżenia. Zgodnie z art. 238 k.p.a. postępowanie takie kończy się zawiadomieniem skarżącego o sposobie załatwienia skargi. Zawiadomienie to jest czynnością faktyczną, materialno-techniczną i nie przybiera żadnej z prawnych form działania administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego. Na zawiadomienie o załatwieniu skargi nie służy zatem skarga do sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie skarżący wniósł do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. skargę, której przedmiotem było prowadzenie robót budowlanych, akcentując, że żądanie swoje opiera na art. 227 k.p.a. Organ ten powinien był zatem przekazać tę skargę [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego [...], jako właściwemu do jej rozpoznania. Brak było więc podstaw prawnych do badania i oceniania interesu prawnego skarżącego, wnoszącego tzw. skargę obywatelską. Stąd też postanowienia organów obu instancji, odmawiające, na podstawie art. 61a k.p.a., wszczęcia postępowania z powodu złożenia wniosku przez osobę niebędącą stroną (niemającą interesu prawnego w świetle art. 28 k.p.a.) były prawnie wadliwe i należało wyeliminować je z obrotu prawnego. Mając powyższe na względzie Sąd obowiązany był uchylić zarówno zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu drugiej instancji w oparciu o art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji, stosownie do art.. 153 p.p.s.a., uwzględnią przedstawione wyżej uwagi. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania uzasadniał art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Z tych względów Sąd orzekł, jak w sentencji.