II SA/Lu 84/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 24 listopada 2021 r., znak: SKO.41/3996/OS/2021 w przedmiocie należności z tytułu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej podlegającej zwrotowi uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia 7 września 2021 r., znak: MOPR.D-DPS-OW.4072.0.243.4.2021. Zaskarżoną do sądu decyzją z 24 listopada 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania T. K. (dalej jako: skarżący) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin z 7 września 2021 r. w przedmiocie ustalenia należności podlegającej zwrotowi z tytułu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Decyzją organu I instancji z 3 marca 2014 r. syn skarżącego – K. K. został skierowany, a następnie – decyzją z 7 marca 2014 r. – skierowany do Domu Pomocy Społecznej w M. (dalej "DPS"). Decyzjami z 12 sierpnia 2014 r., z 21 maja 2015 r., z 10 maja 2016 r. organ I instancji zwalniał skarżącego z opłaty za pobyt syna w DPS. Na mocy umowy zawartej między T. K. a Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w Lublinie w dniu 16 września 2019 r. skarżący zobowiązał się do uiszczania opłaty za pobyt syna w kwocie 495,97 zł miesięcznie od dnia 1 czerwca 2019 r. W okresie od 1 czerwca 2019 r. do 31 maja 2021 r. skarżący dokonał dwukrotnie wpłaty kwot z tytułu zobowiązania ustalonego ww. umową (224 zł w grudniu 2019 r. i 352,10 zł w październiku 2020 r.). Pismem z 21 czerwca 2021 r. organ I instancji poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia należności podlegającej zwrotowi za ww. okres. W oparciu o wywiad środowiskowy ustalono, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z drugim synem. Źródłem utrzymania rodziny jest wynagrodzenie za pracę skarżącego w wysokości 4.929,18 zł, alimenty pobierane a rzecz syna M. kwocie 700 zł oraz pomoc finansowa otrzymywana od rodziców w kwocie 2.000 zł. Łączny dochód netto skarżącego w lipcu 2021 r. organ ustalił na kwotę 7.629,18 zł. Na podstawie powyższych ustaleń wskazaną na wstępie decyzją z 7 września 2021 r. organ I instancji ustalił wysokość należności podlegającej zwrotowi na kwotę 11.327,18 zł tytułem odpłatności za pobyt K. K. w DPS oraz ustalił termin uregulowania należności do dnia 31 grudnia 2021 r. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że złożony przez skarżącego w toku postępowania wniosek o całkowite umorzenie powstałego zadłużenia zostanie rozpoznany w odrębnej decyzji. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zwrócił się o rozważenie częściowej spłaty długu oraz rozłożenia pozostałej części na raty. Podniósł, że zadłużenie powstało wyłącznie w wyniku wyjątkowo trudnej sytuacji finansowej, spowodowanej m.in. utratą pracy. Wskazał, że pomoc od rodziców otrzymuje jedynie doraźnie. Zadłużenie, w jakie popadł wynika z konieczności zaspokajania podstawowych potrzeb swoich i syna, a także spłaty najpilniejszych zobowiązań (hipoteka). Skarżący nie jest w stanie spłacić całego zadłużenia, zadeklarował, że może spłacać zadłużenie w kwotach ok. 250-300 zł miesięcznie. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 24 listopada 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że zawarta przez skarżącego umowa indywidualizująca ustawowy obowiązek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268, ze zm.; dalej jako: u.p.s.) pozwala na dochodzenie niespełnionego przez stronę zobowiązania w trybie art. 104 u.p.s. W świetle poczynionych ustaleń nie budzi wątpliwości, że skarżący zobowiązany był uiścić od 1 czerwca 2019 r. określoną w umowie należność, jednak nie wywiązał się z ciążącego na nim zobowiązania. Ustalenia organu dotyczące wysokości należności podlegających zwrotowi, znajdują potwierdzenie w dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy. W związku z tym w pełni uzasadnione jest podjęcie przez organ czynności zmierzających do wyegzekwowania należności. Przed wydaniem decyzji dokonano ustaleń dotyczących sytuacji życiowej i dochodowej strony, z których wynika, że skarżący jest osobą aktywną zawodowo, a miesięczny dochód dwuosobowej rodziny stanowi kwotę 7.629,18 zł. W tych okolicznościach pracownik socjalny nie znalazł podstaw do złożenia w imieniu strony wniosku, o którym stanowi art. 104 ust. 4 u.p.s. Wniosek o umorzenie zadłużenia podlegać będzie rozpatrzeniu w odrębnym postępowaniu, o czym strona została poinformowana. Podobnie – możliwości spłaty zadłużenia w dogodnych ratach, uwzględniających możliwości finansowe strony. Na decyzję Kolegium T. K. wniósł skargę do sądu administracyjnego,, w której, że jego dochód miesięczny wynosi 5.629,18 zł (wynagrodzenie oraz alimenty na syna). Od rodziców otrzymywał jedynie pomoc doraźną, w różnych kwotach, aktualnie rodzice nie są w stanie więcej mu pomagać. Organy nie wzięły pod uwagę, że zadłużenie skarżącego nie powstało na skutek próby wyłudzenia, ale na skutek problemów finansowych i osobistych, szeroko opisanych w pismach składanych przez skarżącego w toku postępowania. Skarżący nie kwestionuje swojego długu i chce systematycznie spłacać należności W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że uchybieniami dotknięta jest także decyzja wydana w I instancji, należało uchylić również i tą decyzję, działając w oparciu o art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej jako: p.p.s.a.). W świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej ustalenie opłaty za pobyt w DPS może nastąpić w dwóch formach: po pierwsze, umowy zawartej przez kierownika ośrodka pomocy społecznej ze zobowiązanym do uiszczenia opłat (nalężący do kręgu podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 2), po drugie – w drodze decyzji administracyjnej, wydawanej w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany odmawia zawarcia umowy (art. 61 ust. 2d u.p.s.). Jeżeli osoba zobowiązana do uiszczenia opłaty (bez względu na sposób powstania zobowiązania – z mocy umowy czy decyzji administracyjnej), opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wydatki gminy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W takim przypadku odpowiednie zastosowanie mają regulacje zawarte w art. 104 ust. 3-8 (art. 61 ust. 3 u.p.s.). Regulacje, które mają odpowiednie zastosowanie, to m.in. konieczność ustalenia wysokości należności, pokrytej zastępczo przez gminę i podlegającej zwrotowi, w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 ust. 3) oraz możliwość zastosowania ulg w zakresie zwrotu należności, w tym m.in. odstąpienia od żądania zwrotu (art. 104 ust. 4 u.p.s.). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżący zobowiązał się do uiszczania opłaty za pobyt syna w DPS, zawierając w dniu 19 września 2019 r. stosowną umowę z Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w Lublinie. Na mocy umowy skarżący miał pokrywać opłatę w wysokości 495,97 zł miesięcznie od dnia 1 czerwca 2019 r. Z niekwestionowanych przez skarżącego ustaleń organu I instancji wynika, że zobowiązanie nie było wykonywane – skarżący w okresie od 1 czerwca 2019 r. do 31 maja 2021 r. dokonał dwukrotnie wpłat z tytułu swojego zobowiązania, na łączną kwotę 576,10 zł. Powstała zatem zaległość z tytułu opłaty za pobyt syna w DPS w kwocie 11.327,18 zł. Kwoty opłaty za pobyt syna skarżącego w DPS były pokrywane zastępczo przez gminę. Niesporne jest zatem, że ziściły się przesłanki do rozstrzygnięcia o ustaleniu należności podlegającej zwrotowi w drodze decyzji. Błędem organów obydwu instancji, który zadecydował o konieczności uchylenia wydanych przez nie decyzji, było nierozpatrzenie składanych przez skarżącego wniosków "o umorzenie zadłużenia". Pierwszy taki wniosek został złożony do protokołu, w dniu 1 lipca 2021 r. (k. 300 akt adm.). Kolejne wnioski, w których skarżący powoływał się na nader trudną sytuację życiową i finansową (problemy osobiste po umieszczeniu syna w DPS, konieczność samotnego wychowywania drugiego syna, wysokie zadłużenie powstałe w okresie pozostawania bez pracy i problemów z utrzymaniem siebie i syna) były składane kilkukrotnie w pismach kierowanych przez skarżącego do organu I instancji (z 21 lipca 2021 r., k. 339; z 9 sierpnia 2021 r., k. 332). Jak wynika z uzasadnień wydanych w sprawie decyzji, organy obydwu instancji uznały, że wnioski skarżącego dotyczą umorzenia powstałego zadłużenia i zostaną rozpatrzone w odrębnej decyzji. Stanowisko organów jest błędne. Jak wskazuje się w ugruntowanym już orzecznictwie, art. 104 ust. 4 u.p.s. przewiduje różne formy ulg w spłacie należności, takie jak odstąpienie od żądania zwrotu, umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części, odroczenie terminu płatności albo rozłożenie należności na raty. O ile zdecydowana większość wskazanych form ulgi w spłacie należności wymaga ustalenia, że należność istnieje, określenia jej wysokości oraz terminu spłaty, a zatem wydania decyzji o zwrocie należności, to pierwsza ze wspomnianych form – odstąpienie od żądania zwrotu – polega na rezygnacji z domagania się zwrotu. Prowadzi to do wniosku, że zasadność zastosowania art. 104 ust. 4 u.p.s. powinna być badana już w toku prowadzenia postępowania w przedmiocie zwrotu należności pochodzącej ze środków pomocy społecznej. Umożliwia to bowiem nie tylko pracownikowi socjalnemu uruchomienie postępowania mającego na celu udzielenie ulgi w spłacie, ale także umożliwia zastosowanie ulgi w postaci odstąpienia od żądania zwrotu należności bez konieczności wszczynania i prowadzenia odrębnego postępowania w przedmiocie zastosowania ulgi w spłacie zobowiązania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2020 r., I OSK 3345/19; z 28 kwietnia 2020 r., I OSK 4/20; z 22 października 2021 r., I OSK 520/21; z 1 grudnia 2021 r., I OSK 403/20; z 22 października 2021 r., I OSK 520/21). Biorąc pod uwagę powyższe, ugruntowane stanowisko orzecznictwa, w pełni podzielane przez skład orzekający w rozpoznawanej sprawie oraz fakt, że skarżący składał swoje wnioski w toku postępowania w sprawie ustalenia należności przypadającej do zwrotu, to oświadczenia woli składane przez skarżącego należało zakwalifikować nie jako wniosek o umorzenie już ustalonej należności, ale jako wniosek o odstąpienie od żądania zwrotu należności. Za takim rozwiązaniem, oprócz przywołanych argumentów prawnych, przemawiają również względy pragmatyczne, ekonomii procesowej – nieracjonalne jest mnożenie rozstrzygnięć w sytuacji, gdy strona jeszcze w toku postępowania zmierzającego do ustalenia należności przypadającej do zwrotu składa wniosek i w pełni możliwe jest jeszcze w toku tego postępowania rozważenie odstąpienia od żądania zwrotu. Wydawanie odrębnej decyzji ma sens wówczas, gdy dopiero po wydaniu decyzji ostatecznej w przedmiocie ustalenia należności podlegającej zwrotowi strona zwraca się o zastosowanie wobec niej ulgi. Z uwagi na powyższe, decyzje organów obydwu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 104 ust. 4 u.p.s., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że nie jest możliwe rozpoznanie wniosku o odstąpienie od zwrotu należności jeszcze w toku postępowania w sprawie ustalenia tej należności, wskutek czego organy błędnie zaniechały zastosowania tego przepisu w rozpoznawanej sprawie. Uchybienie to stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 24 listopada 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Lublin z 7 września 2021 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a. Rozpatrując sprawę ponownie, po uprawomocnieniu się wyroku Sądu, w ramach postępowania w sprawie ustalenia należności przypadającej do zwrotu organy będą miały obowiązek rozważyć możliwość odstąpienia od żądania zwrotu, z uwagi na przesłankę nadmiernego obciążenia dla skarżącego i pozostającego na jego utrzymaniu syna. Decyzja w tym przedmiocie jest oparta oczywiście na "podwójnym" luzie decyzyjnym organu, wynikającym po pierwsze z zastosowania pojęcia niedookreślonego ("nadmierne obciążenie" dla zobowiązanego), po drugie z uznania administracyjnego ("właściwy organ [...] może [...]". Tym niemniej jednak luz decyzyjny organu ogranicza konieczność wyważenia interesu publicznego i słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.) a także wzgląd na okoliczności sprawy, których wszechstronne rozważenie jest obowiązkiem organu wynikającym z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Organ powinien wziąć pod uwagę wyjątkowo trudną sytuację osobistą skarżącego spowodowaną ciężką niepełnosprawnością dziecka i koniecznością umieszczenia go w domu pomocy społecznej, co samo w sobie jest olbrzymim obciążeniem psychicznym dla rodzica; rozpadem małżeństwa skarżącego, zwieńczonym rozwodem i wyjazdem żony za granicę; koniecznością samotnego wychowania drugiego syna. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności oraz postawę skarżącego w toku postępowania, w ocenie Sadu nie ulega wątpliwości, że brak bieżącego opłacania należności z tytułu pobytu dziecka w DPS nie wynikał z dążenia do uchylania się od tego obowiązku, ale z wyjątkowo trudnej sytuacji osobistej skarżącego, która spowodowała w konsekwencji problemy finansowe, obiektywnie utrudniające lub wręcz uniemożliwiające bieżącą spłatę należności. W ocenie Sądu nie ma racjonalnego uzasadniania dla obciążania obowiązkiem spłaty należności związanych z udzielaniem świadczeń z pomocy społecznej (umieszczenie syna w DPS) osoby, która nie ze swojej winy znajduje się w bardzo trudnej sytuacji osobistej i materialnej, bowiem w ten sposób można doprowadzić do sytuacji, w której zobowiązany sam będzie zmuszony do ubiegania się o świadczenia z pomocy społecznej, gdyż konieczność spłaty należności uniemożliwi mu zaspokojenie bieżących potrzeb w zakresie utrzymania siebie i wychowywanego samotnie syna. Te okoliczności sprawy organy bezwzględnie będą musiały rozważyć w toku ponownie prowadzonego postępowania i analizy przesłanek odstąpienia od zwrotu należności, jeśli nie w całości, to przynajmniej w części. Oczywiście organ I instancji będzie musiał ustalić aktualną sytuację rodzinna, majątkową i finansową skarżącego. Przy ustaleniach tych należy brać pod uwagę, że pewne dochody rodziny mają charakter stały (wynagrodzenie, alimenty), pewne zaś – wyłącznie doraźny (pomoc rodziny) i mogą być brane pod uwagę tylko wówczas, gdy rzeczywiście wystąpiły w okresie miarodajnym dla oceny sytuacji zobowiązanego. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Pomimo uwzględnienia skargi sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego, z uwagi na to, że skarżący nie złożył wniosku o zasądzenie kosztów, Sąd zaś nie może w tym przedmiocie orzekać z urzędu (art. 210 p.p.s.a.). Ponadto trzeba zauważyć, że ze względu na przedmiot sprawy skarżący objęty był ustawowym zwolnieniem od kosztów sądowych.