II SA/Lu 840/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przyznania świadczenia wychowawczego. oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu wniosku P. B., działającej przez pełnomocnika r.pr. A. J., na podstawie art. 156 § 1 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r., poz. 1257, z późn. zm.), dalej jako "k.p.a." - odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2017r., znak: [...] Decyzją tą Kolegium stwierdziło z urzędu nieważność decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy Ł. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. z dnia [...] czerwca 2016r., nr [...] w sprawie przyznania P. B. świadczenia wychowawczego na syna J. B.. Kolegium uznało, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2018 r., poz. 2134), dalej jako "p.p.w.d.", poprzez przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, pomimo przekroczenia przez rodzinę wnioskodawczyni kryterium dochodowego wynoszącego [...] zł. Organ ustalił, że w chwili wydania decyzji o przyznaniu świadczenia wychowawczego P. B. pozostawała w związku małżeńskim z ojcem dziecka (nadal jest zamężna) i stanowiła z mężem oraz dzieckiem rodzinę, w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 16 p.p.w.d. i w związku z tym nie posiadała statusu osoby samotnie wychowującej. Przy ustalaniu prawa do świadczenia wychowawczego należało więc uwzględnić dochód rodziny z 2014r., obejmujący także dochód jej męża Ł. B.. Dochód ten - ustalony stosownie do przepisów art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zw. z art. 2 pkt 1 oraz art. 2 pkt 2-4 p.p.d.w. wyniósł w 2014 r. [...] zł, czyli [...] zł miesięcznie, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie [...] zł i przekroczył kwotę kryterium dochodowego uprawniającego do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Nie było zatem podstaw do przyznania świadczenia wychowawczego na syna J. B., a więc decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2016r. o przyznaniu tego świadczenia rażąco naruszała prawo, co uzasadniało stwierdzenie nieważności tej decyzji. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. P. B. podnosiła, że występując o świadczenie była matką samotnie wychowującą dziecko, gdyż tylko formalnie pozostawała w związku małżeńskim z ojcem dziecka, bowiem toczyło się postępowanie o rozwód. Okoliczność, że w skład rodziny wchodzi również ojciec dziecka z konsekwencją dla ustalenia dochodu rodziny była natomiast nową okolicznością nieznaną organowi pierwszej instancji, która umożliwiała organowi wznowienie postępowania, a nie stwierdzenie nieważności decyzji. Decyzja Kolegium jest więc nieważna, gdyż wydana z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na wydaniu decyzji na podstawie przepisu, który w przypadku wnioskodawczym nie miał zastosowania. Rozpatrując obecnie wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje ustalenia i stanowisko zawarte w kwestionowanej decyzji. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że okoliczność pozostawania P. B. w związku małżeńskim nie może być traktowana jako nowa okoliczność nieznana organowi, uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. We wniosku o przyznanie świadczenia skarżąca wskazywała, że jest zamężna, a taki stan cywilny potwierdzało załączone do wniosku postanowienie Sądu Okręgowego w Z. z dnia [...] stycznia 2016r. sygn. akt I C [...], z treści którego wynikało, że postępowanie przeciwko P. B. o rozwód nie zostało prawomocnie zakończone. Okoliczność pozostawania skarżącej w związku małżeńskim nie była nową okolicznością faktyczną, nieznaną organowi, który powinien w postępowaniu o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, wezwać ją do uzupełnienia wniosku o dane współmałżonka oraz ustalić jego dochód. Wydanie wadliwej decyzji przez organ pierwszej instancji wynikało zatem z błędnych ustaleń stanu faktycznego i prawnego sprawy i na błędnym przyjęciu, że jest ona osobą rozwiedzioną, mającą status osoby samotnie wychowującej dziecko w rozumieniu p.p.d.w. w związku z czym organ nie ustalał dochodu jej męża, czym rażąco naruszył przepisy. W związku z tym należało stwierdzić nieważność tej decyzji jako obarczonej wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie P. B. domagała się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r., zarzucając jej wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na uznaniu, że błędne ustalenie stanu faktycznego przez organ stanowi rażące naruszenie prawa, podczas gdy instytucja nieważności z powodu rażącego prawa dotyczy błędów co do prawa, a nie co do ustaleń faktycznych. Zdaniem skarżącej ewentualny błąd w zakresie ustaleń faktycznych może stanowić co najwyżej podstawę do wznowienia postępowania, gdy okaże się, że w dacie wydania decyzji istniały okoliczności nieznane organowi. Z decyzji przyznającej skarżącej świadczenie wynikało, że organ nie miał informacji o tym, że skarżąca jest osobą formalnie zamężną. Niewłaściwe przeprowadzenie procesu dowodowego nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności postępowania. O błędzie co do prawa, a więc uzasadniającym stwierdzenie nieważności spornej decyzji można by mówić jedynie w przypadku, gdyby świadczenie wychowawcze przysługiwało jedynie osobom samotnie wychowującym, a organ przyznałby je pomimo pozostawania skarżącej w związku małżeńskim. Skoro p.p.w.d. umożliwia przyznanie takiego świadczenia zarówno osobom samotnie wychowującym dziecko, jak i małżonkom, nie można mówić o błędzie co do prawa, a w konsekwencji brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej świadczenie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym, jak wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolując w takim zakresie legalność zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja z dnia [...] lipca 2018 r. została wydana po przeprowadzeniu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w trybie przepisów art. 156 – 157 k.p.a. i dotyczy ona innej ostatecznej decyzji tego Kolegium z dnia [...] stycznia 2017 r., wydanej również w takim samym postępowaniu. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Rozpatrując skargę na decyzję z dnia [...] lipca 2018 r. stwierdzić należy, że prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że wcześniejsza decyzja tego Kolegium z dnia [...] stycznia 2017 r. nie jest dotknięta żadną ze wskazanych w przytoczonym przepisie wad, a w konsekwencji zasadnie Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Kolegium prawidłowo stwierdziło bowiem nieważność decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. z dnia [...] czerwca 2016 r. przyznającej skarżącej P. B. świadczenie wychowawcze na syna J. B. tj. na pierwsze dziecko, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Z przepisu art. 5 ust. 3 p.p.w.d. wynika, że świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko (...), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Z kolei zgodnie z art. 2: pkt 1 – "dochód" to dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych; pkt 2 – "dochód członka rodziny" - przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3a; pkt 4 – "dochód rodziny" - to suma dochodów członków rodziny, zaś zgodnie z pkt 16 tego przepisu – "rodzina" to odpowiednio następujący członkowie rodziny: małżonkowie, rodzice dzieci, opiekun faktyczny dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. W świetle przytoczonych przepisów, podstawową przesłanką przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko jest istnienie dochodu rodziny nie przekraczającego kwoty 800 zł. W związku z tym, obowiązkiem organu – zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. – jest dokładne ustalenie składu rodziny osoby ubiegającej się o świadczenie, a następnie prawidłowe wyliczenie tego dochodu. Jak wynika z akt, Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. przyznającą skarżącej P. B. świadczenie wychowawcze na syna J. B. przyjął, że w skład rodziny skarżącej wchodzi tylko ona i jej małoletni syn, natomiast do rodziny nie należy jej mąż – Ł. B.. Ustalenia te zakwestionowało następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdzając, że organ I instancji przy jej wydaniu rażąco naruszył przepisy pomijając dochód męża skarżącej na skutek błędnego przyjęcia, że skarżąca jest osobą samotnie wychowującą dziecko. W konsekwencji Kolegium decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. stwierdziło nieważność decyzji organu I instancji przyznającej świadczenie wychowawcze i stanowisko to następnie podtrzymało w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. Rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest prawidłowe. Bezspornie organ I instancji wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r. dysponował postanowieniem Sądu Okręgowego w Z. z dnia [...] stycznia 2016r., sygn. akt I C [...] w przedmiocie zabezpieczenia dotyczącego miejsca zamieszkania dziecka i alimentów na rzecz dziecka w sprawie z powództwa Ł. B. przeciwko P. B. o rozwód. Z postanowienia tego wynikało więc jednoznacznie, że postępowanie o rozwód nie zostało prawomocnie zakończone, poza tym we wniosku o przyznanie świadczenia skarżąca wprost wskazała, że jest zamężna". Powyższe okoliczności oznaczały, że organ nie miał podstaw do uznania jej za osobę samotnie wychowującą dziecko. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 13 p.p.w.d. – "osoba samotnie wychowująca dziecko" to panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Skoro w dacie orzekania o przyznaniu świadczenia wychowawczego skarżąca nie dysponowała prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego orzekającego rozwód z mężem Ł. B. (z akt wynika, że rozwód ten dotychczas nie nastąpił), to organ uznając skarżącą za osobę samotnie wychowującą dziecko rażąco naruszył przepis art. 2 pkt 13 i art. 5 ust. 3 p.p.w.d. w związku z art. 7 i 77 k.p.a. Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącej, wadliwe ustalenie stanu faktycznego, tj. składu rodziny skarżącej i jej dochodu, mogło być uznane za rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przesłanka nieważności polegająca na rażącym naruszeniu prawa może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, jak i procesowych oraz ustrojowych (zob. wyrok NSA we Wrocławiu z 8.08.1986 r., SA/Wr 370/86), zgodnie z którym z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika, aby wadliwość miała dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji. Również rażące naruszenie przepisów prawa powołanego jako podstawa kompetencyjna lub proceduralna rozstrzygnięcia jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji. (podobnie B. Adamiak: Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3, s. 54), która wśród naruszeń przepisów prawa procesowego wymienia także i takie, które objęte są sankcją nieważności. Podkreśla się przy tym, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (zob. wyrok WSA w Warszawie z 19.12.2017 r., V SA/Wa 3200/16). W odniesieniu do przepisów procesowych można zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano je nieprawidłowo (wyrok NSA z 13.09.2007 r., II OSK 1212/06, LEX nr 377245). Naruszenie takie musi prowadzić do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia z tego właśnie powodu, innymi słowy – musi przekładać się bezpośrednio na treść decyzji i w niej tkwić (zob. wyrok NSA z 13.01.2016 r., II GSK 847/14, LEX nr 2033823). Taka sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie. Organ I instancji bezspornie dysponował dowodami wskazującymi na to, że skarżąca nie jest osobą rozwiedzioną, a więc dowody te powinien uwzględnić albo się do nich odnieść. Jeśli natomiast organ miał wątpliwości co do stanu cywilnego skarżącej i składu jej rodziny, powinien podjąć z urzędu wszelkie czynności zmierzające do ich wyjaśnienia, czego nie uczynił. Brak odniesienia się do oświadczenia skarżącej, że jest zamężna i jednoczesne przyjęcie, że jest rozwiedziona oparte wyłącznie na postanowieniu sądu powszechnego mającym charakter postanowienia zabezpieczającego w sprawie o rozwód, stanowiło rażące naruszenie przepisów postępowania, gdyż doprowadziło do przyjęcia, że skarżąca spełnia przesłanki z art. 5 ust. 3 p.p.w.d., tj. kryterium dochodowe i w konsekwencji do przyznania jej bezpodstawnie świadczenia wychowawczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. prawidłowo zatem stwierdziło nieważność tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a następnie zaskarżoną decyzją zasadnie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej. Zarzuty skargi dotyczące tego, że wadliwe ustalenia dokonane przez organ I instancji mogłyby być kwestionowane wyłącznie w postępowaniu zwykłym albo ewentualnie mogłyby stanowić przesłankę wznowienia postępowania, są - w świetle powyższych rozważań - niezasadne. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz.1203) oddalił skargę.