II SA/Lu 841/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 marca 2009 r. sprawy ze skargi J. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności oddala skargę. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. P. po ponownym rozpoznaniu sprawy na wniosek J. U. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Miasta R. P. z dnia [...] o przekształceniu na rzecz W. M. U. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w R. P. przy ul. Ż. oznaczonej nr 2442 o pow. 567m2. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że sprawy nie można rozpoznać merytorycznie, ponieważ wnioskodawca – J. U. nie posiada legitymacji procesowej do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności wskazanej w sentencji decyzji. Wprawdzie jest on spadkobiercą W. U., na rzecz której nastąpiło przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej działki nr 2442 (Kw 9258), to jednak działka ta nie weszła w skład masy spadkowej, ponieważ została umową darowizny z dnia 13 maja 2003r. przekazana jeszcze przez W. U. na rzecz jej córki A. D. Kolegium podkreśliło, że interes prawny niezbędny do wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 28 kpa) musi mieć swoje źródło w konkretnym przepisie prawa materialnego i nie można wywodzić go z przesłanek subiektywnych. Kolegium przyznało, że źródłem legitymacji procesowej w takim rozumieniu zasadniczo może być art. 922 § 1 kc (dziedziczenie). Tymczasem w niniejszej sprawie, wobec przeniesienia przez spadkodawczynię wnioskodawcy umową darowizny własności przedmiotowej nieruchomości, zarówno sama nieruchomość, jak i uprawnienia i zobowiązania z nią związane nie weszły do masy spadkowej, dlatego powołany art. 922 § 1 kc nie stanowi umocowania dla J. U. do wszczęcia niniejszego postępowania. W konsekwencji J. U. nie posiada żadnych praw do tej nieruchomości zarówno rzeczowych, jak i obligacyjnych, a zatem nie jest stroną postępowania, a jego żądanie z tego powodu nie może być merytorycznie rozpoznane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. P. w składzie rozpoznającym sprawę ponownie – jako organ II instancji - stanęło na stanowisku, że wobec braku legitymacji procesowej wnioskodawcy prawidłowym rozstrzygnięciem organu powinna być odmowa wszczęcia postępowania, a nie umorzenie, co uczyniło Kolegium, rozpoznając wniosek jako organ I instancji (decyzja z dnia [...]) Z uwagi jednak na te same podstawy formalnego zakończenia postępowania, Kolegium utrzymało poprzednią decyzję w mocy. Kolegium stwierdziło również, że nie występują podnoszone przez J. U. (jego pełnomocnika) przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...], określone w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 kpa tj. rażące naruszenie prawa oraz trwała niewykonalność decyzji. Skargę do sądu administracyjnego wniósł J. U., domagając się stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji Kolegium z dnia [...] Skarżący wskazywał, że działka nr 2442, której dotyczy decyzja z dnia [...] o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności faktycznie nigdy nie była w posiadaniu jego matki – M. U.: działka ta położona była bowiem pod adresem Ż. 21 i była zagospodarowana przez obce osoby, natomiast M. U. miała w posiadaniu działkę nr 2443 położoną przy Ż. nr 19. Skarżącemu obecnie zależy na wyjaśnieniu, komu przysługuje prawo własności działki nr 2442 wraz ze znajdującym się na niej budynkiem, ponieważ jest to niezbędne dla prawidłowego ustalenia masy spadkowej i ewentualnego wyliczenia wysokości zachowku. Skarżący, uzasadniając swój interes prawny, powołał się ponadto na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2006r., I SA/Wa 1410/04, w którym wyrażono pogląd, iż stroną postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto, zdaniem skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pomimo iż stwierdziło brak legitymacji procesowej skarżącego, miało obowiązek z urzędu wszcząć postępowanie i rozpoznać merytorycznie sprawę. Skarżący zarzucił również naruszenie przez organ zasad postępowania wyrażonych w art. 6, 7 i 8 kpa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium nie podzieliło zarzutów skargi, podkreślając, że postępowanie zostało przeprowadzone rzetelnie i wyczerpująco. Kolegium podtrzymało swoje stanowisko, iż skarżący nie posiada interesu prawnego we wszczęciu postępowaniu, jednocześnie Kolegium nie dopatrzyło się wad uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Podstawową kwestią występującą w sprawie jest zagadnienie legitymacji procesowej skarżącego, czyli jego uprawnienia do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Zarządu Miasta R. P. z dnia [...] o przekształceniu na rzecz matki skarżącego – W. M. U. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w R. P. przy ul. Ż. 19 oznaczonej nr 2442 o pow. 567m2. Zasadniczo prawo wszczęcia postępowania administracyjnego (przymiot strony) posiada każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. (art. 28 w zw. z art. 61 § 1 kpa) Interes prawny w każdym wypadku musi wynikać z przepisów prawa materialnego, których zastosowanie wobec konkretnego podmiotu prawa (konkretnej osoby) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998r., IV SA 2164/97, LEX nr 43262) Interes taki powinien być konkretny i realny, co ma miejsce wówczas, gdy pomiędzy sytuacją prawną "zainteresowanego" a przedmiotem postępowania istnieje rzeczywiste powiązanie. Nie jest zatem legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami jedynie przewidywanymi w przyszłości. Reguła ta obowiązuje nie tylko w zwykłym toku postępowania, ale również w postępowaniach nadzwyczajnych m.in. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej. Osoba domagająca się stwierdzenia nieważności decyzji powinna więc wykazać interes prawny we wszczęciu postępowania. Niewątpliwie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, kreującej prawa lub/i obowiązki osoby, której ta decyzja dotyczy, powoduje zmianę sytuacji prawnej tej osoby, co uzasadnia w pierwszej kolejności jej interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Ponadto, z uwagi na to, że postępowanie nadzwyczajne jest postępowaniem nowym, odrębnym od postępowania zwykłego, w którym wydano kwestionowaną decyzję, przyjmuje się, że osobą legitymowaną do wszczęcia takiego postępowania jest również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1999r., IV SA 2520/98). W szczególności interes prawny w takim postępowaniu mogą mieć spadkobiercy stron postępowania zwykłego, jednak podkreślić należy, że interes ten nie wypływa automatycznie z dziedziczenia. Sam fakt bycia spadkobiercą nie jest wystarczający do przyjęcia istnienia interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu toczącym się z udziałem spadkodawcy, ale jednocześnie bez udziału tego spadkobiercy. Domagając się wzruszenia takiej decyzji spadkobierca w każdym przypadku musi wykazać własny, indywidualny interes, który nie jest tożsamy z interesem prawnym spadkodawcy. Spadek jest to bowiem ogół praw i obowiązków należących do spadkodawcy w chwili jego śmierci, w tym również uzasadnionych prawnie nadziei na nabycie prawa (ekspektatyw), a spadkobierca wchodzi w sytuację prawną, w jakiej pozostawał spadkodawca. Spadek nie obejmuje jednak "interesu prawnego", który nie jest prawem ani skonkretyzowanym roszczeniem, ani uzasadnioną prawnie nadzieją na nabycie prawa, lecz ukształtowaną indywidualnie sytuacją prawną podmiotu, uzasadniającą – ze względu na możliwość zmiany - jego udział przy wydawaniu przez właściwy organ konkretnej decyzji administracyjnej. Odnosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. P. prawidłowo stwierdziło, że J. U. nie wykazał legitymacji procesowej do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Miasta R. P. z dnia [...] Skarżący ogólnie wywodzi swój interes prawny do występowania w niniejszej sprawie właśnie z tytułu dziedziczenia po swojej matce M. U., przy czym interesu tego nie precyzuje, wskazując jedynie, że konieczne jest ustalenie, kto jest właścicielem działki nr 2442, ażeby można było prawidłowo ustalić skład masy spadkowej i ewentualnie określić wysokość przysługującego mu zachowku. Z akt sprawy wynika, że własność działki nr 2442 została przeniesiona jeszcze przez matkę skarżącego na rzecz jej córki – A. D. umową darowizny z dnia 13 maja 2003r. zawartej w formie aktu notarialnego nr Rep. A [....] i obecnie działka ta jest w jej władaniu. Oznacza to, jak słusznie stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. P., że wskutek przeniesienia własności przedmiotowej nieruchomości, prawo to nie wchodzi w skład masy spadkowej po zmarłej M. U., a w konsekwencji jej spadkobiercom, w tym i skarżącemu, nie przysługują żadne prawa względem tej nieruchomości: ani rzeczowe ani obligacyjne. Skoro zatem skarżący nie nabył wskutek dziedziczenia żadnych praw względem przedmiotowej nieruchomości, to nie może on z tego tytułu wywodzić interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, której przedmiotem była własność tej nieruchomości. W ocenie Sądu, interesu prawnego do wszczęcia takiego postępowania nie miała również matka skarżącego już po zbyciu własności przedmiotowej nieruchomości. Nawet jednak gdyby przyjąć, że pomimo zawarcia umowy darowizny przenoszącej własność działki nr 2442 na rzecz jej córki, matka skarżącego byłaby uprawniona domagać się wzruszenia w nadzwyczajnym trybie decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] to i tak brak jest uzasadnienia interesu prawnego skarżącego do wszczęcia takiego postępowania. W świetle przedstawionych powyżej uwag, skarżący nie odziedziczyłby bowiem jej interesu prawnego, lecz musiałby wykazać interes własny, a więc to, w jaki sposób unieważnienie tej decyzji realnie wpłynęłoby na jego obecną sytuację prawną, powodując jej zmianę. Okoliczności takich skarżący jednak nie wskazuje. Interesu prawnego skarżącego nie można również wywodzić z jego prawa do zachowku, bowiem prawo takie nie przysługuje spadkobiercom (zstępnym, rodzicom i małżonkowi) powołanym do spadku z mocy ustawy (art. 991 § 1 kc), a skarżący nabył spadek po matce w ¼ części z ustawy na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w R. P. z dnia [...] Z powyższych względów za prawidłowe należy uznać stanowisko organów administracyjnych, iż skarżący nie posiada interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...], bowiem unieważnienie nie wpłynęłoby na jego sytuację prawną, w tym w szczególności na prawo i wysokość zachowku. Słuszne więc było stanowisko organów zarówno I, jak i II instancji, iż wniosek nie mógł być rozpoznany merytorycznie, a postępowanie należało zakończyć ze względów formalnych. Wprawdzie, jak zauważył organ odwoławczy, w orzecznictwie istnieją rozbieżne stanowiska co do tego, w jakiej formie powinno zakończyć się postępowanie administracyjne z powodu braku interesu prawnego wnioskodawcy tj. braku legitymacji procesowej – czy w formie decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 kpa (por. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 2004, s. 337) czy też w formie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 1997r., III SA 1802/95), to jednak istnieje zgodność co do tego, że żądanie w takiej sytuacji nie może być rozpoznawane merytorycznie. W konsekwencji nawet przyjęcie, że właściwą formą powinna być decyzja o odmowie wszczęcia postępowania, nie ma podstaw do uchylenia wydanej pomimo to decyzji o umorzeniu, ponieważ w takiej sytuacji organowi nie można zarzucić naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia; Z tego względu, należy uznać, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. P. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania, prawa nie narusza. Odnosząc się natomiast do zarzutu niewszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności należy stwierdzić, że nie jest on usprawiedliwiony. Wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu następuje tylko wówczas, gdy w przekonaniu organu zachodzą okoliczności uzasadniające przeprowadzenie tego postępowania. W sytuacji, gdy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji zostało zgłoszone przez podmiot nie będący stroną w sprawie, a organ nie stwierdza podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, należy odmówić wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 1998r., IV SA 778/98; wyrok NSA z dnia 27 maja 1998r., IV SA 1167/96; wyrok NSA z dnia 6 października 1998r., IV SA 2338/97) Sąd nie stwierdza również naruszenia przez organy rozpoznające niniejszą sprawę zasad postępowania wyrażonych w art.6, 7 i 8 kpa – postępowanie wyjaśniające przeprowadzono wyczerpująco, a w uzasadnieniu wskazano obszernie motywy rozstrzygnięcia, w tym zarówno podstawę prawną, jak i ustalenia faktyczne. Mając powyższe należało skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270).