II SA/Lu 841/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent stażysta Jacek Zięba, po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2018 r. na rozprawie sprawy ze skargi C. L. na pismo Kierownika z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania bonu na zasiedlenie p o s t a n a w i a odrzucić skargę. W piśmie z dnia [...] r. wydanym z upoważnienia Starosty L. przez Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w L. w odpowiedzi na wniosek C. L. z dnia [...] r., organ administracji wskazał, że zgodnie z art. 66n ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 645) starosta na wniosek bezrobotnego może przyznać bon na zasiedlenie dla bezrobotnego do 30 roku życia. Organ administracji wskazał, że w dniu [...] r. C. L. złożył wniosek o przyznanie w/w bonu uprawdopodobniając zatrudnienie umową z pracodawcą [...] zawartą w dniu [...] r. Zatrudnienie zgodnie z powyższą umową ma nastąpić z dniem [...] r. Zatem przed dniem złożenia wniosku o przyznanie bonu na zasiedlenie wnioskodawca podjął zobowiązanie wobec pracodawcy nawiązania stosunku pracy i skutek ten nastąpiłby niezależnie od przyznania bonu na zasiedlenie. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w piśmie z dnia [...] r. wydanym z upoważnienia Starosty L. przez Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w L. organ administracji wskazał, że uwzględnił dyspozycję wynikającą z art. 26 k.p., która mówi, że stosunek pracy rozpoczyna się z dniem wskazanym w umowie jako dzień rozpoczęcia pracy (1 czerwca 2017 r.). Przy rozstrzygnięciu sprawy uwzględniono fakt, że wniosek o przyznanie bonu wnioskodawca złożył w dniu [...] r., wtedy kiedy podjął już zobowiązanie wobec pracodawcy nawiązania stosunku pracy (29 maja 2017 r.) i skutek ten nastąpiłby niezależnie od przyznania bonu na zasiedlenie. Podsumowując organ administracji wskazał, że jeżeli podjęcie zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub działalności gospodarczej nastąpiło przed przyznaniem bonu na zasiedlenie, to osoba nieposiadająca statusu osoby bezrobotnej nie ma możliwości ubiegać się o przyznanie bonu, a wnioskodawca w chwili obecnej takiego statusu już nie posiada. Skargę na powyższe pismo złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, C. L., wskazując na naruszenie: 1/ przepisów prawa procesowego: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie, skutkujące pominięciem treści przedłożonej umowy o pracę, w szczególności w zakresie daty nawiązania stosunku pracy z obecnym pracodawcą, - art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, polegającej na uznaniu, iż skarżący nie spełnił warunków, uprawniających do otrzymania wsparcia w postaci bonu na zasiedlenie dla osoby poniżej 30 roku życia, kiedy ze zgromadzonego materiału wynika, iż wypełnił wszystkie przesłanki, wymagane dla uzyskania ww. wsparcia. 2/ przepisów prawa materialnego: a/ art. 66n ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zw. z § 3 Regulaminu przyznawania i realizacji bonu na zasiedlenie z dnia [...] r., poprzez: - jego błędną wykładnię, skutkującą negatywnym rozpatrzeniem wniosku o przyznanie bonu na zasiedlenie dla bezrobotnego do 30 roku życia z uwagi na niespełnienie przewidzianych kryteriów, kiedy w sprawie doszło do kumulatywnego spełnienia ustawowo oraz regulaminowo wymaganych przestanek dla udzielenia tej formy wsparcia osoby bezrobotnej, - jego błędną wykładnię, prowadzącą do uzależnienia podjęcia pracy od otrzymania od organu I Instancji wsparcia, w postaci bonu na zasiedlenie, kiedy warunek ten nie został przewidziany w katalogu przesłanek, uprawniających do otrzymania ww. rodzaju wsparcia, przez co nie powinien służyć za podstawę rozstrzygnięcia, b/ art. 26 k.p. poprzez: - jego błędną wykładnię, skutkującą niewłaściwym przyjęciem przez organ I Instancji, że na dzień wnioskowania o przyznanie ww. wsparcia skarżący nie był już osobą bezrobotną, kiedy na dzień złożenia wniosku stosunek pracy z obecnym pracodawcą nie nawiązał się, przez co dysponował on statusem osoby bezrobotnej na ówczesną datę, - utożsamienie podjęcia pracy z datą podpisania kontraktu, kiedy datą podjęcia pracy jest data przystąpienia pracownika do pracy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o: - zmianę zaskarżanego rozstrzygnięcia, poprzez udzielenie wsparcia, przewidzianego w art. 66n ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, tj. przyznanie bonu na zasiedlenie w kwocie, odpowiadającej aktualnym regulacjom w tym przedmiocie, ewentualnie: o uchylenie w całości zaskarżanego rozstrzygnięcia i przekazanie go do ponownego rozpoznania organowi I Instancji, - zwolnienie w całości od ponoszenia kosztów postępowania, ewentualnie w części, ustalonej przez Sąd. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zasady procedury administracyjnej, wymagają aby organ rozpoznający sprawę działał w słusznym interesie obywateli oraz kompleksowo wyjaśnił zaistniały w niej stan faktyczny - czego w niniejszej sprawie zaniechano. Pomimo przedłożenia przez skarżącego wszelkich dokumentów, wymaganych zarówno przez regulacje ustawowe, jak i wewnętrzny regulamin organu I Instancji, zapadłe rozstrzygnięcie ma charakter negatywny. Organ I Instancji dokonał dowolnej i subiektywnej oceny materiału dowodowego, jednocześnie pomijając kluczowe dla rozstrzygnięcia jego elementy - w szczególności treść przedłożonej umowy o pracę. Następstwem ww. naruszenia, było uznanie, iż skarżący nie spełnia warunków, uprawniających go do otrzymania wsparcia w postaci bonu na zasiedlenie dla osoby do 30 roku życia, bowiem na dzień składania wniosku o tę gratyfikację, pozostawał już w zatrudnieniu. Zdaniem skarżącego prawidłowa kwalifikacja tej okoliczności, dokonana w oparciu o literalną treść kontraktu oraz zgodny zamiar jego stron co do daty podjęcia pracy, wskazuje, iż podjęta została ona z dniem [...] r. i to z tą datą skarżący utracił status osoby bezrobotnej. Zgodnie art. 26 k.p. stosunek pracy nawiązuje się w terminie określonym w umowie jako dzień rozpoczęcia pracy, a jeżeli terminu tego nie określono - w dniu zawarcia umowy. Skarżący wskazał, że z treści przedłożonej umowy o pracę, a dokładnie z § 2 pkt 1, wyraźnie wynika, iż datą zatrudnienia jest dzień [...] r. i to na tej dacie organ winien oprzeć swoje rozstrzygnięcie. Przyjęta przez organ wykładnia pojęcia daty nawiązania stosunku prawnego stoi w rażącej sprzeczności z podstawową zasadą prawa pracy, przez co jest ona niezasadna. Podkreślił, że wszelkie uprawnienia pracownicze, wynikające z przedłożonej umowy datowanej na dzień [...] r., nabył dopiero z dniem [...] r., tj. z datą wskazaną w jej treści jako data nawiązania stosunku pracy. S. dnia [...] r. wniosek o przyznanie bonu na zasiedlenie skarżący działał nadal jako osoba, posiadająca status bezrobotnego, a jednocześnie jako potencjalny beneficjent art. 66n ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Podkreślił, że jeżeli strony wskazały w umowie o pracę dzień rozpoczęcia pracy późniejszy niż data zawarcia umowy, okres pomiędzy zawarciem umowy, a nawiązaniem stosunku pracy nie jest traktowany jako okres zatrudnienia. Zdaniem skarżącego za powyższym przemawia również to, że w celu uzyskania dodatku aktywizacyjnego, był zobligowany do wyrejestrowania jako osoby bezrobotnej z systemu organu, w związku z podjęciem zatrudnienia. Konsekwencją powyższego było wydanie przez organ decyzji z dnia [...] r., nr [...]_Be/06/17, zgodnie z którą status osoby bezrobotnej utracił dopiero z dniem [...] r., tj. dniem jej wydania. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 66n ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy na wniosek bezrobotnego do 30 roku życia starosta, na podstawie umowy, może przyznać bon na zasiedlenie w związku z podjęciem przez niego poza miejscem dotychczasowego zamieszkania zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub działalności gospodarczej, spełniając wszystkie przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia. Tym samym, w sytuacji kiedy nie zachodzi żadna z enumeratywnie wymienionych w § 3 Regulaminu Przyznawania i realizacji bonu na zasiedlenie z dnia [...] r. (załącznik do zarządzenia nr [...] Dyrektora MUP w L.) przesłanek, wyłączających możliwość uzyskania tej formy wsparcia przez bezrobotnego, skarżący uważa, że został go bezpodstawnie pozbawiony. W odpowiedzi na skargę sporządzoną z upoważnienia Starosty L. przez Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w L., organ administracji wskazał, że pismo informujące bezrobotnego o nieuwzględnieniu wniosku o przyznanie bonu na zasiedlenie jest ostateczne i nie przysługuje od niego odwołanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów powyższej ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną wyłącznie pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 - "p.p.s.a.". Należy zauważyć jednocześnie, że przed przystąpieniem do oceny zasadności skargi, Sąd ma obowiązek zbadać, czy przedstawiona mu sprawa należy do drogi sądowej, a więc czy mieści się w granicach objętych kontrolą sądową. Sąd administracyjny sprawuje bowiem sądową kontrolę działalności administracji publicznej tylko w granicach prawem określonych. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, rozpoznając niniejszą sprawę, w pierwszej kolejności obowiązany był zbadać, czy przedmiot skargi należy do właściwości sądów administracyjnych, albowiem granice właściwości sądów administracyjnych oraz istota wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez te sądy, zostały określone wprost w art. 184 Konstytucji RP, z treści którego wynika, że sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności organów administracji publicznej. Dokonując oceny sprawy w świetle powyższych kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga na pismo z dnia [...] r. wydane z upoważnienia Starosty L. przez Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w L. jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wydając decyzję administracyjną, organ administracji dokonuje konkretyzacji prawa, które stanowi podstawę do korzystania przez jednostkę z należnych jej praw lub wykonania obowiązku. W państwie prawa każdy organ administracji publicznej działa na podstawie i w granicach powszechnie obowiązującego prawa i w każdym przypadku działalność ta musi znajdować oparcie w konkretnej normie prawa. Podstawę prawną do wydawania aktów administracyjnych (decyzji, postanowień) stanowią przepisy prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawę pisma stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2017 r., poz. 1065). W piśmie powyższym wskazano na niespełnienie warunku określonego w art. 66n ust. 1 ustawy dotyczącego przyznania bomu na zasiedlenie. Z kolei z art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wynika, że do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy wydawanie decyzji o: uznaniu lub odmowie uznania danej osoby za bezrobotną oraz utracie statusu bezrobotnego (lit. a), przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu lub wznowieniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku, stypendium i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów (lit. b), obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku, stypendium, innych nienależnie pobranych świadczeń lub kosztów szkolenia i przygotowania zawodowego dorosłych finansowanych z Funduszu Pracy (lit. c), odroczeniu terminu spłaty, rozłożeniu na raty lub umorzeniu części albo całości nienależnie pobranego świadczenia udzielonego z Funduszu Pracy, należności z tytułu zwrotu refundacji lub przyznanych jednorazowo środków, o których mowa w art. 46, oraz innych świadczeń finansowanych z Funduszu Pracy, o których mowa w art. 76 ust. 7a (lit. d). Z powyższego wynika zatem, że ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w art. 9 ust. 1 pkt 14, zawiera w swej treści katalog wydawanych decyzji, który jest katalogiem zamkniętym. Oznacza to, że tylko w sprawach wymienionych w tym przepisie wydawane są rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 543/2006, LexPolonica nr 2323380). Wśród spraw wymienionych w treści art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy ustawodawca nie przewidział rozstrzygania w formie decyzji o odmowie przyznania bonu na zasiedlenie (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz1275/11). Jak wyżej wskazano organ administracji publicznej obowiązany jest działać na podstawie i w granicach prawa. Podstawę do wydania decyzji należy wyprowadzić z konkretnej normy prawa materialnego. Organ administracyjny "nie może ani nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne przepisy prawa" (wyrok NSA z 17 listopada 1982 r., sygn. akt II SA 1474/82, ONSA 1982, Nr 2, poz. 107). Oznacza to konieczność wskazania wyraźnego przepisu prawa jako podstawy podjęcia decyzji administracyjnej i tylko ten konkretny przepis stanowić może wyłączny "punkt odniesienia" do oceny dopuszczalności zastosowania formy decyzji przez organ administracji (por. J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z 14 czerwca 1985 r., sygn. akt III SA 327/85, OSPiKA 1987, nr 7-8, poz. 160, s. 326 i 327). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy podkreślić należy, że skoro przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie przewidują możliwości wydania decyzji w przedmiocie przyznania bonu na zasiedlenie, to wydanie decyzji w tej materii powoduje, że decyzja taka jest wydana bez podstawy prawnej. Brak podstawy prawnej oznacza brak przepisu prawa powszechnie obowiązującego albo niespełnienie przez przepis wymagań podstawy prawnej do działania organów administracji. W doktrynie podkreśla się, że oznacza to m.in. wydanie decyzji poza sferą działania administracji publicznej, np. w sferze stosunków cywilnoprawnych, wydanie decyzji wówczas, gdy przewidziana jest inna forma działania, np. czynności materialnotechniczne, czy oparcie decyzji na przepisach prawa materialnego, odnoszących się do stanów faktycznych diametralnie odmiennych od stanu występującego w danej sprawie (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 896-900). Biorąc powyższe względy pod uwagę Sąd w oparciu o art. 58 ust. 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę, odstępując od merytorycznej oceny zarzutów skargi.