II SA/Lu 842/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego L.-P. w L. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 8 kwietnia 2024 r., znak: SKO.41/3285/AK/2023 w przedmiocie oddalenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona postanawia: odrzucić skargę. Pismem z 7 października 2024 r. Prokurator Rejonowy L.-P. w L. wniósł skargę na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 8 kwietnia 2024 r., w przedmiocie oddalenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona. Prokurator zarzucił, że orzeczenie zostało wydane z naruszeniem art. 29 k.p.a., polegającym na niezasadnym przyjęciu, że stroną postępowania prowadzonego przez Kolegium jest Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe K. s.c. M. K. i P. K., podczas gdy podmiot będący spółką cywilną nie jest podmiotem wymienionym w tym przepisie i nie może być stroną postępowania, co skutkuje nieważnością orzeczenia Kolegium na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Prokurator wniósł o uchylenie albo o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, jako wydanej z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że od orzeczenia z 8 kwietnia 2024 r. wpłynęły dwa sprzeciwy, wniesione przez wspólników spółki cywilnej. Sprzeciwy zostały przekazane do Sądu Rejonowego [...], celem rozpatrzenia. Kolegium podniosło, że zgodnie z przepisami ustawy, wniesienie sprzeciwu w terminie powoduje, że orzeczenie traci moc. Wobec tego, wniesiona przez Prokuratora skarga dotyczy orzeczenia Kolegium, które utraciło swoją moc (nie pozostaje w obrocie prawnym), co oznacza brak materii (rozstrzygnięcia Kolegium) mogącej być przedmiotem wyrokowania sądu administracyjnego. Ponadto Kolegium podniosło, że postępowanie w sprawie aktualizacji opłat rocznych nie jest postępowaniem administracyjnym, lecz ma charakter cywilny. Brak jest zatem podstaw do uznania, że orzeczenie Kolegium o charakterze materialnym jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu ze względu na to, że jest niedopuszczalna. Argumentacja Kolegium podniesiona w odpowiedzi na skargę jest w pełni zasadna, jakkolwiek zdaniem sądu, pierwotny charakter należy przypisać braku kognicji sadu administracyjnego do rozpatrywania tego rodzaju spraw. Działalność sądów administracyjnych polega na sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę zgodności z prawem działań administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP, art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2024 r., poz. 1267; art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądu są określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. lub przepisach odrębnych przejawy (formy) działalności organów administracji publicznej, w tym m.in. postanowienia wydawane w toku postępowania administracyjnego, ale wyłącznie te, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2). Art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. pozwala również na zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej, jeśli miał on zająć stanowisko w jednej z form prawnych określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Ponadto ustawodawca przewidział również możliwość zaskarżenia bezczynności lub przewlekle prowadzonego postępowania w sprawach dotyczących innych iż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.). W świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, bazującego na brzmieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145; dalej jako: u.g.n.), sprawa aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest sprawą cywilną, a nie administracyjną. Określony przez ustawodawcę sposób rozpoczęcia aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oraz jej zakwestionowania przez użytkownika wieczystego wskazuje na jej cywilnoprawny charakter uwzględniający zasadę równego udziału obu stron w ustaleniu dopuszczalności i zasadności dokonania tej aktualizacji. Zgodnie z przepisami ustawy, właściciel nieruchomości może dokonać jednostronnego wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej, zaś użytkownik wieczysty może zanegować to wypowiedzenie w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie, a wtedy kwestia ta staje się przedmiotem oceny odrębnego od stron sporu organu, którym jest samorządowe kolegium odwoławcze, procedujące w sposób określony przez ustawodawcę w art. 79 u.g.n. Ustawodawca przesądził przy tym jednoznacznie, że środkiem ochrony prawnej służącej obydwu stronom sporu (właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu) jest sprzeciw od orzeczenia Kolegium do którego rozpoznania właściwy jest sąd powszechny (art. 80 ust. 1 u.g.n.). Bezspornie zatem merytoryczne orzeczenie Kolegium wydane na skutek złożenia przez użytkownika wieczystego wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 79 ust. 2 u.g.n.) nie jest ani aktem administracyjnym, ani żadną inną czynnością z zakresu administracji publicznej, podlegającej kognicji sądu administracyjnego. Spór prawny na tle aktualizacji ma charakter cywilny i podlega kognicji sądów cywilnych. Można jedynie odnotować, że kognicji sądów administracyjnych podlegają jedynie innego rodzaju akty administracyjne wydawane przez Kolegium w toku postępowania aktualizacyjnego, takie jak przykładowo postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do złożenia przez użytkownika wieczystego wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona czy decyzje o umorzeniu postępowania aktualizacyjnego (por. szerokie wywody w uzasadnieniu uchwały NSA z 17 grudnia 2018 r., I OPS 2/18, ONSAiWSA 2019/2, poz. 15, a także wyroki NSA z 20 listopada 2023 r., I OSK 452/23, I OSK 515/23, I OSK 632/23). W rozpoznawanej sprawie skarga Prokuratora bezspornie dotyczy orzeczenia merytorycznego Kolegium, wydanego po rozpoznaniu wniosku użytkowników wieczystych o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona, od którego bezspornie wniesiono w terminie sprzeciwy, przekazane do rozpoznania właściwemu sądowi powszechnemu, W tej sytuacji skarga podlegała odrzuceniu z tej przyczyny, że sprawa objęta skargą Prokuratora nie należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Kolegium zasadnie wskazuje również na utratę mocy zaskarżonego orzeczenia, na skutek wniesienia sprzeciwów w terminie ustawowym (art. 80 ust. 3 u.g.n.). Jest to jednak kwestia wtórna, nawet gdyby sprzeciwów nie wniesiono i orzeczenie Kolegium uzyskało walor prawomocności, skarga i tak byłaby niedopuszczalna z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego.