II SA/Lu 844/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. K. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta ustalił na wniosek W. spółka z o. o warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo – usługowego wraz z przyłączami , infrastrukturą techniczną, totemem reklamowym, drogami wewnętrznymi, placem manewrowym , parkingami oraz zjazdem z drogi publicznej. Odwołanie od tej decyzji wniosła M. K. zarzucając jej naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że wspomniany budynek stanowi obiekt o charakterze komplementarnym do obiektów już istniejących, a także pominięcie w analizie jego charakteru i cech, niepowiązanie ich z gabarytami oraz formą architektoniczna obiektów już istniejących, dotychczasowej linii zabudowy oraz intensywnością wykorzystania terenu. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze, dowodząc, że odwołująca się nie ma legitymacji strony. Organ zaznaczył, że zgodnie z art.28 kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jego zdaniem M. K. nie posiada żadnego tytułu prawnego do terenu na której ma być realizowana inwestycja lub do nieruchomości sąsiednich, nie ma zatem przepisu prawa, który chroniłby jej interes pozytywny lub negatywny. Zaznaczono, że w czasie postępowania przed organem I instancji swój interes prawny odwołująca wywodziła z prawa dzierżawy działki nr 48/8, położonej w odległości ok. 100m od terenu inwestycji. Umowa ta została jednak skutecznie wypowiedziana, dokonano także wykreślenia jej z rejestru gruntów i budynków jako dzierżawcy wspomnianej działki. Wobec braku wykazania interesu prawnego przez odwołująca się istniały według Kolegium podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. K. zarzuciła decyzji, iż błędnie zinterpretowała pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 kpa. Dotyczy to przyjęcia za strony postępowania wyłącznie osób, którym przysługuje określony tytuł prawny do terenu realizacji inwestycji lub do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, odmawiając tej legitymacji osobom posiadającym tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym. Skarżąca zwróciła uwagę, że ma daleko idące prawo do działki 48/8 ponieważ z jej właścicielką ma zawartą przedwstępną umowę zobowiązującą do przeniesienia na nią jej własności, a jedyną przeszkodą w jej zawarciu jest brak prawomocnego postanowienia sądu powszechnego o zniesieniu współwłasności działki i jej częściowym podziale. Skarżąca podkreśliła, że jest również właścicielką działki 48/7 położonej w obszarze analizowanym w odległości mniejszej niż 100 m od terenu inwestycji. Okoliczność ta nie była w ogóle brana pod uwagę przez Kolegium, które skupiło się jedynie na jej uprawnieniach wynikających z umowy dzierżawy. Skarżąca dowodziła, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, iż stronami postępowania w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, stosownie do okoliczności mogą być także właściciele nieruchomości nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do kwestii własności działki 48/7 organ odwoławczy wyjaśnił, że sam fakt pozostawania działki w obszarze analizowanym nie daje podstaw do automatycznego uznania jej właściciela za stronę postępowania. O tym bowiem decydują konkretne okoliczności, których analiza pozwala stwierdzić, czy dana osoba ma interes prawny. Kolegium zaznaczyło, że działka 48/7 nie pozostaje w bezpośredniej styczności z działkami na których ma być realizowana inwestycja, a sama skarżąca nie wykazała, jaki jej interes prawny został naruszony. Zdaniem Kolegium oddziaływanie inwestycji nie będzie się rozciągać na tę działkę, a subiektywne przekonanie strony o istnieniu takiej możliwości nie stanowi przesłanki dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Organ odwoławczy zauważył, że działka 48/7 położona jest przy drodze publicznej ul. D. i od tej drogi ma dojazd komunikacyjny, podczas, gdy działki 48/18 i 48/19 mają dojazd od strony ulicy S. Ponadto do tej inwestycji nie mają zastosowania przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2009r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko ( Dz. U z 2004r. Nr 257, poz. 2573 ze zmianami ). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 28 k.p.a stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z przepisu tego wynika, iż elementem kwalifikującym dany podmiot jako stronę w postępowaniu administracyjnym jest interes prawny lub obowiązek. Przychylić należy się do stanowiska wyrażonego w uchwale 7 sędziów przez Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 3 lutego 1997 ( OPS 9/96 ONSA/1997/3/102 ), że kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. W przepisach tego prawa musi być norma lub normy prawne przewidujące w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu (podmiotów) możliwość wydania decyzji administracyjnej (lub niekiedy postanowienia). W wypadku normy prawnej uprawniającej określony podmiot może (czy też powinien) uzyskać rozszerzenie sfery swoich możliwości zachowań zgodnych z prawem, a w wypadku normy zobowiązującej może (powinien) być obarczony powinnością określonego zachowania wyznaczonego zakazem lub nakazem zawartym w normie ustawowej. Taka przewidziana w przepisach prawa materialnego możliwość (lub obowiązek) konkretyzacji uprawnień i obowiązków określonego podmiotu oznacza, że interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa oznacza w istocie związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu, a sprawą administracyjną, w której taka konkretyzacja uprawnień lub obowiązków ma nastąpić i - w konsekwencji - decyzją administracyjną, stanowiącą rozstrzygnięcie sprawy, czyli autorytatywne ustalenie tych uprawnień lub obowiązków. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że interes prawny musi mieć postać kwalifikowaną. Stroną jest zatem ten podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z dnia 10 marca 1989 r. sygn. IV SA 1254/88, nie publ.). Zgodzić należy się ze stanowiskiem, że co do zasady stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są właściciele albo użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Już jednak w uchwałach składów pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95 ( publ. ONSA 1995, z. 4, poz. 154) i z dnia 4 grudnia 1995 r., sygn. akt VI SA 20/95 ( publ. ONSA 1996, z. 2, poz. 54) dopuszczano możliwość uznania za strony tego postępowania także właścicieli lub użytkowników wieczystych działek nie sąsiadujących bezpośrednio z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 Kpa, a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek ( por. także wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2008r. II OSK 1810/2006 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Trafnie zatem wywiódł Naczelny sąd Administracyjny , iż nie ma miejsca żaden automatyzm w tej kwestii. Nawet jeżeli działka danej osoby znajduje się w bliskim sąsiedztwie działki inwestora nie oznacza to każdorazowo, iż osobie tej przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przewidzianej na działce sąsiadującej. W każdym takim przypadku należy bowiem przeprowadzić stosowną analizę czy dana osoba ma interes prawny aby uczestniczyć w takim postępowaniu ( wyrok NSA z dnia 6 lipca 2007r. II OSK 1016/06 Lex nr 355287 ). Ponieważ interes prawny oparty jest na przepisach prawa materialnego, osoba żądająca uznania jej za stronę musiałaby zatem wykazać swój interes oparty na konkretnej normie prawa materialnego. Z kolei wykazanie interesu prawnego przez uprawnionego polega na wykazaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości oraz wykazania, że czyjeś zamierzenie inwestycyjne może wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości. Odmawiając przymiotu strony skarżącej Kolegium dowodziło, że nie posiada ona żadnego tytułu prawnego do nieruchomości nr 48/8 i nie może wskazać żadnego przepisu który chroniłby jej pozytywny lub negatywny jako właścicielki działki 48/7 położonej w obszarze analizowanym, ale nie sąsiadującym z terenem, realizacji inwestycji. Jakkolwiek podzielić należy zapatrywanie Kolegium dotyczące działki nr.48/8 to jednak zwrócić należy jednak uwagę, że rozważania dotyczące działki 48/7 organ odwoławczy zawarł dopiero w odpowiedzi na skargę, skupiając się w zaskarżonej decyzji wyłącznie na wykazaniu braku tytułu prawnego do działki 48/8. Rację ma zatem skarżąca podnosząc, że kwestia jej legitymacji nie została dostatecznie wyjaśniona, co oznacza, ze na tym etapie postępowania nie da się wykluczyć jej udziału w postępowaniu Wprawdzie zarzut dotyczący nieuwzględnienia tytułu własności wspomnianej działki został podniesiony dopiero w skardze do sądu, to jest przecież oczywistym, iż organy rozpoznające sprawę zobowiązane są z urzędu ustalić strony postępowania administracyjnego. W kontekście powyższych uwag należy zatem wyjaśnić, czy budowa budynku handlowo – usługowego o wysokości do 12m wraz z przyłączami , infrastrukturą techniczną, drogami wewnętrznymi, placem manewrowymi i parkingiem będzie miało wpływ na korzystanie przez skarżącą z działki nr 48/7, w tym ograniczy możliwość jej zabudowy. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit.c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi należało uchylić zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 w związku z art. 205 § 2 wspomnianej ustawy i § 18 ust.1 pkt.1 lit.c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. Nr 163, poz. 1348 ze zmianami ).