II SA/Lu 847/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lutego 2016 r. sprawy ze skargi F. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty B. z dnia [...] r., nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz F. G. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 15 kwietnia 2014 r. P. G. K. Sp. z o.o. w B., wystąpiło o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej nr [...] ark. 42, położonej w B. przy ul. [...], stanowiącej własność F. G., przez zezwolenie wnioskodawcy na założenie i przeprowadzenie odcinka sieci kanalizacji sanitarnej o średnicy 400 mm wraz z przykanalikami. Zgodnie z wnioskiem wspomniane ograniczenie jest niezbędne dla budowy sieci kanalizacji sanitarnej w osiedlu "O.", zgodnie z założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...] r., Starosta B. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości przez zezwolenie P. G. K. Sp. z o.o w B. na założenie i przeprowadzenie odcinka sieci kanalizacji sanitarnej o średnicy 400 mm wraz z przykanalikami o średnicy 160 mm przez wyżej wymienioną działkę. W decyzji i na mapach w skali 1:500 stanowiących jej załączniki szczegółowo opisano położenie przewodu kanalizacyjnego na działce i określono powierzchnię zajętą pod inwestycję. Jednocześnie zobowiązano właściciela działki do jej udostępnienia w celu wykonania czynności związanych w zadaniem inwestycyjnym, konserwacją oraz usuwaniem awarii urządzeń kanalizacyjnych i nałożono na wnioskodawcę obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu przewodów oraz wybudowaniu urządzeń kanalizacyjnych. Organ stwierdził ponadto, że jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe lub powoduje nadmierne trudności lub koszty - wnioskodawca będzie zobowiązany do zapłaty odszkodowania w trybie art. 128 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i odmówił nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji podano, że budowa i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, starosta może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu inwestycji celu publicznego. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że działka nr [...] ark.42 objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w osiedlu "O." w B., przyjętego uchwałą Rady Miasta B. Nr [...] z dnia 29 kwietnia 2009 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 30 czerwca 2009 r. Nr [...]. Zgodnie z § 25 pkt 2 ppkt 1 i ppkt 1 lit. c) planu, dla obsługi obszaru objętego planem zakłada się budowę i rozbudowę podstawowych kolektorów sanitarnych z uwzględnieniem ujętego programem miejskim układu sieci kanalizacyjnej oraz usytuowanie sieci głównych w granicach pasa drogowego projektowanych ulic. Z załączonej mapy służebności gruntowej wynika, że na działce oznaczonej nr [...] ark.42 proponowana lokalizacja urządzeń kanalizacji sanitarnej jest zgodna z planem. Wnioskodawca proponuje ułożenie sieci kanalizacji sanitarnej w projektowanym pasie drogowym, który usytuowany jest przy granicy ewidencyjnej działki, co prowadzi do wniosku, że wybudowanie sieci w takich granicach jest jak najmniej uciążliwe dla funkcjonowania działki. Przebieg projektowanej sieci kanalizacji sanitarnej został uwzględniony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w projektowanym pasie drogowym. Starosta podkreślił, że do wydania decyzji przyczynił się brak zgody właściciela działki na wybudowanie kanalizacji sanitarnej, pomimo kilkakrotnie przeprowadzonych rokowań, w których inwestor określił i zaproponował konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac. Na podstawie zgromadzonych dokumentów starosta stwierdził, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 108 kpa i co za tym idzie odmówił nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Podkreślił przy tym, że wnioskodawca nie wskazał realnych zagrożeń jakie niesie za sobą brak natychmiastowego wykonania decyzji oraz niezbędności niezwłocznego wdrożenia rozstrzygnięcia przedmiotowej decyzji do obrotu prawnego. Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda po rozpoznaniu odwołania F. G., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczą organu rozpatrującego wniosek o zezwolenie na podjęcie działań na nieruchomości było ustalenie, czy wydanie decyzji w tym przedmiocie poprzedzone zostało udokumentowanymi rokowaniami z właścicielem nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac oraz czy inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta B. z dnia 29 kwietnia 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w osiedlu "O.y" w B.. Z akt sprawy wynika, że rokowania pomiędzy inwestorem i właścicielem działki, prowadzone były, zarówno przed wszczęciem postępowania w sprawie, jak i w jego trakcie, ale nie przyniosły rezultatu w postaci zgody na wykonanie sieci kanalizacji sanitarnej i zawarcia umowy. Inwestor określił i zaproponował właścicielowi konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, w szczególności wskazał, że inwestycja zostanie zrealizowana w okresie od 8 do 12 sierpnia (włącznie) 2016 r. z możliwością zmiany tego terminu, po uzgodnieniu stron; na czas budowy zostanie zajęty pas gruntu o szerokości 12 mb, na długości 53,5 mb, o powierzchni 640 m, a po jej wykonaniu zostanie ustanowiona służebność przesyłu, obejmująca pas gruntu o szerokości 2 mb, na długości 79,1 mb, o powierzchni 158 m˛ i z tego tytułu inwestor zaproponował właścicielowi jednorazowe odszkodowanie w wysokości [...] zł. Do przedmiotowej umowy inwestor dołączył mapę służebności gruntowej, wpisaną do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę B.o. W związku z powyższym w sprawie został spełniony przewidziany w art. 124 ust.3 wspomnianej ustawy obowiązek przeprowadzenia rokowań. Ze znajdującego się w aktach sprawy rysunku planu (k. nr [...]) wynika, że działka nr [...] leży na terenie opisanym w tym planie G-KDL droga lokalna - ulica klasy L – gminna, 10 MN.ZP - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinne oraz tereny zieleni publicznej urządzonej oraz 1. RZ - tereny łąk. Jednocześnie z rysunku wynika, że na części działki nr [...] w terenie oznaczonym symbolem G-KGL, przewidziano lokalizację sieci kanalizacji sanitarnej. Jej przebieg zlokalizowano w odległości 1,25 m od zachodniej granicy przedmiotowej działki, co jest jak najmniej uciążliwe. Zaprojektowano też dwa przykanaliki o średnicy 160 mm do dwóch budynków mieszkalnych przewidzianych w planie miejscowym na części dz. nr [...]. Według organu podnoszone w odwołaniu kwestie dotyczące dojazdu do działki nr [...], ustaleń planu miejscowego, zabudowy działki sąsiedniej, czy naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...], nie mają żadnego wpływu na rozstrzygniecie w niniejszej sprawie i nie mogą być oceniane w tym postępowaniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję organu odwoławczego wniósł F. G., który zażądał uchylenia w całości zaskarżonej decyzji. Zarzucił jej, że narusza jego prawo własności do działki nr [...], zaniża jej wartość oraz stwierdza się w niej nieprawdę podnosząc, że sieć kanalizacji przebiegać będzie w miejscu najmniej uciążliwym, gdy w istocie zajmować będzie ona najbardziej wartościowy pas ziemi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.) starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia winno być przy tym poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym o uzyskanie zgody na wykonanie wnioskowanych prac (art. 124 ust. 3 ustawy.). Podzielić należy stanowisko organów rozpoznających sprawę, że wspomniane warunki zostały zachowane. Według uchwały Rady Miasta B. z dnia 29 kwietnia 2009 r., Nr [...] (Dz.Urz. Woj. L. z 2009 r., Nr [...], poz. 1919) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w osiedlu "O." działka nr [...] znajduje się na obszarze o symbolu 10.MN.Z.P – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Aktualnie 8 działek stanowiących części nieruchomości użytkowane rolniczo. Docelowo ustala się możliwość wydzielenia 9 działek w zabudowie mieszkaniowej wolnostojącej według rysunku planu. Według rysunku planu część działki znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 5 G-KDL, oznaczającym zgodnie z § 32 ust. 1 pkt 5 uchwały nowoprojektowaną drogę gminną, łączącą ulicę C. (P-KDL) z ulicą 11 Listopada (2.P-KDZ), o długości ok. 600 m. Droga ta ma stanowić główną obsługę lokalną, spinającą cały układ komunikacyjny na obszarze objętym planem i wyprowadzająca na ulice zbiorcze. Paragraf 25 ust. 2 pkt 1 uchwały stanowi z kolei, że w zakresie odprowadzania ścieków sanitarnych zakłada się odprowadzanie tych ścieków z całego obszaru objętego planem do miejskiej sieci kanalizacyjnej oraz, iż dla obsługi obszaru objętego planem zakłada się budowę i rozbudowę podstawowych kolektorów sanitarnych z uwzględnieniem ujętego programem miejskim układu sieci kanalizacyjnych. § 25 ust. 2 pkt 1 lit. c) uchwały przewiduje usytuowanie sieci głównych w granicach pasa drogowego projektowanych ulic. Przeprowadzenie zatem odcinka sieci kanalizacji sanitarnej w miejscu określonym we wniosku uznać należy za zgodne z ustaleniami planu. Uzasadnione jest również przekonanie organów obu instancji o spełnieniu wymogu przeprowadzenia rokowań. W orzecznictwie przyjmuje się, że ich celem jest uzyskanie zgody właściciela na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, zaś przedmiotem rokowań powinny być takie elementy porozumienia, jak z jednej strony oświadczenie właściciela o zgodzie na wykonanie prac, z drugiej natomiast oświadczenie inwestora o zobowiązaniu się do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego oraz do wypłacenia odszkodowania za poniesione przez właściciela szkody i za zmniejszenie się wartości nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2012 r., I OSK 794/11 – opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Akta administracyjne zawierają pismo z dnia 3 grudnia 2013 r., w którym inwestor zwrócił się do skarżącego o wyrażenie zgody na realizację odcinka sieci kanalizacyjnej na działce 28 i jednocześnie przedstawił propozycję gratyfikacji za udostępnienie działki (k.94 akt adm. I inst.). Negatywne stanowisko względem tej propozycji skarżący zgłosił w piśmie z dnia 14 grudnia 2013 r. (k. 95 akt adm. I inst.). Podjęcie ponownej próby uzyskania zgody skarżącego przed wystąpieniem na drogę postępowania administracyjnego dokumentuje pismo z dnia 5 marca 2014 r. (k. 96 akt adm. I inst.). Także po wszczęciu postępowania prowadzone były próby uzyskania zgody skarżącego na zajęcie części jego działki. Dowodzi tego pismo z dnia 16 kwietnia 2015 r. (k. 229 akt adm. I inst.) oraz dołączone do niego dokumenty. Przy piśmie tym przedstawiono skarżącemu projekt umowy regulującej zasady służebności przesyłu ustanowionej na części działki nr [...], która w paragrafie czwartym i piątym normuje wysokość oferowanej skarżącemu odpłatności za udostępnienie działki (k. 227 akt adm. I inst.). Do pisma z dnia 16 kwietnia 2015 r. dołączony został również operat szacunkowy, sporządzony celem oszacowania wartości działki nr [...] dla ustalenia wysokości jednorazowego wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu (k. 202 – 224 akt adm. I inst.). Wspomniane propozycje nie uzyskały jednak akceptacji skarżącego, czemu dał wyraz w piśmie z dnia 30 kwietnia 2015 r. (k. 234 akt adm. I inst.). Z powyższych dokumentów wynika, że P. G. K. Sp. z o.o. w B. podjęło czynności zmierzające do uzyskania zgody skarżącego na udostępnienie części działki, zobowiązując się równocześnie do przywrócenia jej poprzedniego stanu, czy też ponoszenia kosztów finansowych związanych z jej użytkowaniem, tak w trackie budowy, jak i po niej. Zasadnie organ odwoławczy uznał też, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie było podstaw do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Jak trafnie podniesiono w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego jak i organu I instancji nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie uzasadnia konieczność ochrony zdrowia lub życia ludzkiego, czy też konieczność zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami. Trudno też uznać, aby podstawy dla nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji upatrywać w innym interesie społecznym lub wyjątkowo ważnym interesie strony. Decyzja podlega jednak częściowemu uchyleniu z innego powodu, niż wskazane w skardze, a które sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną jest zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu ( art. 134 ust.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi tekst. jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ). W orzecznictwie i literaturze prawniczej nie budzi wątpliwości pogląd, zgodnie z którym decyzja o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości stanowi rodzaj decyzji o wywłaszczeniu polegającym na czasowym ograniczeniu wykonywania prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Stąd też art. 124 ust.1 ustawy powinien być wykładany w sposób ścisły, co oznacza, że przedmiotem ograniczenia korzystania z nieruchomości mogą być tylko te inwestycje celu publicznego, które zostały w nim wskazane ( wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 235/10 – opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Bez wątpienia budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń dla odprowadzania ścieków sanitarnych z całego obszaru objętego planem do miejskiej sieci kanalizacyjnej stanowi realizację celu publicznego w rozumieniu wspomnianego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 29 października 2013 r. II OSK 1280/13 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W tym pojęciu nie mieści się jednak budowa przykanalików. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera definicji przykanalika. Z kolei w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jednolity: Dz.U. z 2015 r., poz. 139) art. 2 pkt 7 definiuje sieć jako przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub, którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Punkt 14 tego przepisu definiuje natomiast urządzenia kanalizacyjne jako sieci kanalizacyjne, wyloty urządzeń kanalizacyjnych służących do wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz urządzenia podczyszczające i oczyszczające ścieki oraz przepompownie ścieków. Żaden z tych przepisów nie reguluje pojęcia przykanalika. Nawet, gdyby utożsamiać go z przyłączem kanalizacyjnym, rozumianym w myśl art. 2 pkt 5 ustawy jako odcinek przewodu łączący wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej, również nie można byłoby uznać, że jego budowa jest inwestycją celu publicznego. Zgodnie bowiem z art. 15 ust.2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków budowa takich przyłączy jest obowiązkiem przyłączanego podmiotu ( Ustawa o gospodarce nieruchomościami - Komentarz E. B. – Kucharczyk 3 wydanie LEX W. 2014 str. 757 ). W chwale siedmiu sędziów z dnia 8 marca 2006 r., (III CZP 105/05) Sąd Najwyższy stwierdził, że przyłącze kanalizacyjne jako element, który spaja bądź - gdy działka jest niezabudowana - ma spajać ze sobą w przyszłości dwie odrębne całości, to jest instalację należącą do sieci, instalację zewnętrzną, oraz instalację wewnętrzną, czyli dwie odrębne całości prawne jest zarazem granicą własności urządzeń i stanowi własność właściciela budynku, a nie właściciela urządzenia kanalizacyjnego, do którego należy pozostała część urządzenia kanalizacyjnego. Przyjąć zatem należy, że budowa przykanalików nie stanowi realizacji celu publicznego w rozumieniu art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie było zatem podstaw, aby ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej działki miało obejmować również obszar, przez który przebiegają przykanaliki, w tym przypadku wykorzystywane dla podłączenia do sieci kanalizacyjnej dwóch budynków. Mając na względzie powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak i decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 cytowanej ustawy.