II SA/Lu 849/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [..] w przedmiocie pomocy na dożywianie oddala skargę. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w dniu [...] r. Nr [...] przyznał Z. W. świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie [...]zł miesięcznie od dnia [...] r. do [...] r. i odstąpił od żądania zwrotu wydatków na poniesione świadczenie. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. W. zakwestionował to rozstzrygnięcie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Rozpatrując odwołanie Kolegium stwierdziło, nie może być ono uwzględnione, ponieważ decyzja organu pierwszej instancji nie narusza prawa. Analizując ustalenia zaskarżonej decyzji w kontekście całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie Kolegium stwierdziło, że przyznając odwołującemu przedmiotową pomoc, organ trafnie ocenił sytuację odwołującego i podjął w sprawie właściwą decyzję. Kolegium podniosło, że z ustaleń organu wynika, że emerytura Z. W. w grudniu 2012 r. wynosiła [...] zł brutto miesięcznie ([...] zł netto), z uwagi na zajęcia komornicze emerytura była wypłacana w wysokości [...] zł miesięcznie. Z. W. nie dołączył dokumentu wskazującego wysokość otrzymanej emerytury w miesiącach poprzedzających złożone wnioski w 2013 r. Kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosiło [...] zł, więc 150% kryterium osoby samotnie gospodarującej wynosi [...] zł. Organ również ustalił, że aktualnie źródłem utrzymania Z. W. jest emerytura w wys. [...] zł brutto miesięcznie ([...] zł netto). Z uwagi na zajęcia komornicze z tytułu niespłaconych kredytów, emerytura jest wypłacana w wysokości [...] zł miesięcznie. Organ ustalił, że dochód wnioskodawcy ustalony zgodnie z art. 8 ustawy o pomocy społecznej wynosi [...] zł. Kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi [...] zł, więc dochód nie przekracza wys. 150 % kryterium dochodowego w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2004-2020 wynoszącego [...] zł, tak więc Z. W. aktualnie spełnia kryterium dochodowe. Spełniał też kryterium dochodowe w 2013 r., ponieważ jego dochód stanowiła emerytura, która nie mogła być wyższa niż aktualna jej wysokość wynosząca [...] zł netto, a w 2013 r. 150% kryterium dochodowego wynosiło [...] zł. Kolegium stwierdziło, że pomoc z rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 jest pomocą obligatoryjną w wypadku spełniania przez osoby i rodziny kryterium dochodowego, które w sytuacji odwołującego jest spełnione. Jednak rodzaj przyznanej pomocy (w naturze czy pieniężna), jak i jej wysokość należą do uznania organu przyznającego pomoc. Dalej Kolegium stwierdziło, iż podziela ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji, który wydał prawidłowe rozstrzygnięcie, przyznając odwołującemu świadczenia w ramach rządowego programu “Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w formie pieniężnej w wysokości [...] zł miesięcznie od dnia [...] r. do [...] r. i odstąpił od żądania zwrotu wydatków na poniesione świadczenie. Kolegium podniosło, że przyznanie pomocy w takiej postaci i wysokości jest uzasadnione sytuacją w jakiej znajduje się odwołujący i chociaż pomoc została przyznana w wysokości niesatysfakcjonującej odwołującego, to nie jest ona dowolna. W. przyznanej pomocy jest adekwatna do możliwości organu, który musi z puli środków finansowych przewidzianych na ten cel (jakimi dysponuje ośrodek), udzielać pomocy również wielu innym osobom i rodzinom jej potrzebującym nierzadko znajdującym się w trudniejszej od odwołującego sytuacji w szczególności rodzinom z dziećmi bez stałego źródła dochodu lub z bardzo niskim dochodem oraz dzieciom w ramach wydawanych posiłków w szkołach. Zdaniem Kolegium nie ma uzasadnienia zwiększenie już przyznanej za okres od dnia [...] r. do [...] r. i wypłaconej w lipcu 2015 r. pomocy. Nie ma też podstawy do przyznania aktualnie dodatkowej pomocy, ponieważ decyzją z dnia [...] r. Nr [...] przyznano Z. W. świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie [...]zł miesięcznie od dnia [...] r. do [...] r. i odstąpiono od żądania zwrotu wydatków na poniesione świadczenie. Kolegium stwierdziło, iż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie narusza prawa i mieści się w granicach uznania administracyjnego. Wcześniej, decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Kolegium uchylając decyzję organu pierwszej instancji zwiększyło pomoc przyznaną Z. W. na zakup posiłku lub żywności do [...] zł miesięcznie w okresie od [...] r. do [...] r. Następnie w okresie od [...] r. do [...] r. otrzymał on pomoc na zakup posiłku lub żywności w wysokości [...] zł miesięcznie decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Kolegium zaznaczyło, że w budżecie ośrodka na rok 2015 plan wydatków na realizację programu rządowego w zakresie dożywiania (posiłki w szkołach oraz zasiłki celowe i świadczenia rzeczowe) opiewał na kwotę [...]zł (dane z poprzednich postępowań wyszczególnione w decyzji organu z dnia [...] r. Nr [...] i utrzymującej ją w mocy decyzji Kolegium z dnia [...] r. Nr [...]), natomiast w 2016 r. plan opiewa na kwotę [...]zł, a więc ośrodek posiada do dyspozycji mniejsze środki finansowe, stąd organ musi tak miarkować pomoc, aby najbardziej potrzebujący nie pozostali bez niej, stąd Z. W. dysponującemu stałym dochodem, który otrzymuje od dłuższego czasu co miesiąc pomoc na dożywianie, zaskarżoną decyzją przyznana została pomoc w wysokości [...] zł miesięcznie. Fakt, że w przeszłości zdarzało się, iż odwołujący otrzymywał pomoc na dożywianie w wyższej wysokości, nie oznacza, że w takiej wysokości mają otrzymać w tym wypadku. Nie jest to jedyna pomoc jaką otrzymuje od organu. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, iż są nieuzasadnione i nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. W złożonej na przedmiotową decyzję skardze Z. W. zakwstionował rozstzrygnięcie Kolegium. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm., dalej jako "u.p.s.") w powiązaniu z regulacjami uchwały Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (M.P. z 2015 r., poz. 821, dalej jako "Program"). Wyjaśnić wypada, że powyższa uchwała zastąpiła przepisy obowiązującej do dnia 30 września 2015 r. ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259), która to ustawa dotyczyła programu realizowanego w latach 2006-2013. Jak wynika z treści Programu (pkt II), jego strategicznym celem jest ograniczenie zjawiska niedożywienia dzieci i młodzieży z rodzin o niskich dochodach lub znajdujących się w trudnej sytuacji, ze szczególnym uwzględnieniem uczniów z terenów objętych wysokim poziomem bezrobocia i ze środowisk wiejskich oraz osób dorosłych, w szczególności osób samotnych, w podeszłym wieku, chorych lub osób niepełnosprawnych. Program jest elementem polityki społecznej państwa w zakresie: - wsparcia finansowego gmin w wypełnianiu zadań własnych o charakterze obowiązkowym, - poprawy poziomu życia rodzin o niskich dochodach, - poprawy stanu zdrowia dzieci i młodzieży, - kształtowania właściwych nawyków żywieniowych. Pkt V Programu wskazuje, że ze środków przekazywanych w ramach jego realizacji gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w u.p.s. oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 ww. ustawy. Ze środków przekazanych gminom z Programu udziela się wsparcia w szczególności: 1) dzieciom do czasu podjęcia nauki w szkole podstawowej, 2) uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej, 3) osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym - w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Z treści pkt [...] Programu wynika, że jedynie przyznanie pomocy w formie posiłku uczniowi albo dziecku w sytuacji nagłej ("w uzasadnionych przypadkach, gdy uczeń lub dziecko wyraża chęć zjedzenia posiłku") przyznanie pomocy, które następuje z inicjatywy dyrektora szkoły lub przedszkola, nie wymaga wydania decyzji administracyjnej w sprawie i ustalenia sytuacji rodziny w drodze rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wynika z tego a contrario, że w pozostałych przypadkach przyznanie pomocy w ramach realizacji Programu następuje w formie decyzji administracyjnej, która winna być poprzedzona ustaleniem sytuacji rodziny w drodze rodzinnego wywiadu środowiskowego. Skoro zatem objęta Programem pomoc państwa w zakresie dożywiania realizowana jest trybie przepisów u.p.s., uznać należy, że świadczenia przyznawane w ramach Programu w istocie utożsamiać należy z zasiłkiem celowym, o którym mowa w art. 39 u.p.s., a który może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w tym na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności (ust. 1 i 2). Orzekając w przedmiocie udzielenia przedmiotowej pomocy organ pomocy społecznej działa zatem w ramach uznania administracyjnego co najmniej w zakresie ustalenia jej wysokości, czy też czasokresu, na jaki została ona przyznana. Rację mają zatem w niniejszej sprawie organy obu instancji wskazując, że spełnienie kryteriów przyznania pomocy na dożywianie w ramach Programu, nie przesądza o tym, że pomoc taka zostanie przyznana w wysokości oczekiwanej przez wnioskodawcę na wskazany przez niego okres. Odnosząc się do wspomnianych wyżej kryteriów wskazać należy, że zasadniczym warunkiem przyznania przedmiotowego świadczenia jest zachowanie kryterium dochodowego. W czasie orzekania w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji kryterium dochodowe dla osób samotnie gospodarujących wynosiło [...] zł (§ 1 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej – Dz. U. z 2012 r. poz. 823). Na mocy zaś rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1058), które weszło w życie z dniem [...] r. (a więc przed wydaniem zaskarżonej decyzji), kryterium to zostało zwiększone do kwoty [...]zł. Oznacza to, że podwyższone dla potrzeb Programu kryterium dochodowe, odpowiadające 150% ww. kwoty, [...] zł. Podkreślić należy, że przedmiotowe kryterium w analogicznej wysokości (jako 150% kryterium dochodowego określonego w u.p.s.) określa również powołana w zaskarżonej decyzji uchwała Rady Gminy [...] [...] r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnie pomocy w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla osób objętych wieloletnim programem wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020. (Dz. Urz. Woj. L. . z 2014 r. poz. 610). W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący spełnia określone w Programie oraz przepisach u.p.s. kryteria przyznania pomocy w zakresie dożywiania. Dochód skarżącego, będącego osobą samotnie gospodarującą, wynosi bowiem [...] zł brutto miesięcznie ([...] zł netto). Z uwagi na zajęcia komornicze z tytułu niespłaconych kredytów, emerytura jest wypłacana w wysokości [...] zł miesięcznie, a zatem mieści sią w granicach kryterium dochodowego. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, skarżący legitymuje się jednocześnie orzeczeniem zaliczającym go do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z siedzibą w L. z dnia [...] r.). Powyższe okoliczności pozwalały więc uznać, że skarżący jest osobą dotkniętą sytuacjami wymienionymi w art. 7 u.p.s., a tym samym może mu zostać udzielona pomoc ze środków Programu. Wsparcie takie zostało zatem skarżącemu przyznane na okres od dnia [...] r. do [...] r., jednak jedynie w wysokości [...] zł miesięcznie, co jak wynika z podejmowanych przez Z. W. działań, nie spełnia jego oczekiwań. W. przyznanego świadczenia może także zatem stanowić istotę sporu w niniejszej sprawie. Badając w tym kontekście legalność zaskarżonych decyzji ponownie podkreślić wypada, że zarówno ustalenie wysokości przyznanego świadczenia na dożywianie, jak i okresu jego pobierania, następuje w ramach uznania administracyjnego. Decyzja wydana w oparciu o uznanie administracyjne nie podlega natomiast kontroli sądowej z punktu widzenia celowości (por. I. Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992, z. 10, s.32 i nast.) Kontrola sądowa decyzji uznaniowych sprowadza się zatem wyłącznie do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz, czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z dnia [...] r., sygn. akt SA/Sz [...], niepubl.), a więc dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Sąd nie może natomiast wkraczać w sferę zastrzeżoną do kompetencji organów administracyjnych, a więc – o ile prawidłowo przeprowadzono postępowanie - sąd nie może kwestionować wysokości przyznanego świadczenia. W niniejszej sprawie nie można zarzucić, zarówno organowi I instancji, jak i organowi odwoławczemu naruszenia obowiązujących przepisów przy rozstrzyganiu wniosku skarżącego o przyznanie mu świadczenia na zakup żywności, a w konsekwencji nie można zarzucić organom przekroczenia granic uznania administracyjnego. Wydanie decyzji zostało poprzedzone czynnościami wyjaśniającymi zmierzającymi do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, w tym przeprowadzono w miejscu zamieszkania skarżącego aktualizację wywiadu środowiskowego (przy czym ze względu na jego nieobecność niezbędne informacje uzyskano od jego żony, co uznać należy za działanie dopuszczalne w świetle art. 107 u.p.s.). Zapadłe rozstrzygnięcie zostało ponadto należycie uzasadnione. Organ z jednej strony wskazał na stałe źródło dochodu skarżącego w postaci otrzymywanej emerytury, a także pomoc udzielaną mu systematycznie przez Ośrodek (w tym względzie obliczono, że w latach 2003 – 2015 skarżący otrzymał pomoc w łącznej wysokości [...] zł). Przywołał ponadto okoliczności, które wskazują, iż stan zdrowia umożliwia mu samodzielne funkcjonowanie. Z drugiej zaś strony organ zwrócił uwagę na ograniczone środki finansowe Ośrodka i konieczność udzielania pomocy również innym osobom. Podkreślić należy, że organy nie zakwestionowały trudnej sytuacji życiowej skarżącego, ale wskazały, że jest on objęty przez Ośrodek stałą opieką, w tym regularnie otrzymuje pomoc na dożywianie. Wysokość przyznawanej na ten cel pomocy – co całkowicie zrozumiałe – musi być jednak każdorazowo uwarunkowana aktualnymi możliwościami finansowymi Ośrodka, który ze względu na ograniczony budżet nie jest w stanie spełniać wszystkich żądań wnioskodawców. Skarżący nie przedstawił natomiast żadnych okoliczności wskazujących na znaczne pogorszenie się jego sytuacji życiowej, natomiast ograniczył się wyłącznie do ogólnego kwestionowania rozstrzygnięć organów. Reasumując stwierdzić trzeba, że skoro z uzasadnienia zaskarżonych decyzji wynika, jakie czynniki zadecydowały o przyznaniu skarżącemu świadczenia pieniężnego na zakup żywności w wysokości [...] zł miesięcznie, to nie sposób uznać, by doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. W sposób dostateczny, z zachowaniem standardów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., wytłumaczono skarżącemu, że wpływ na wysokość przyznanego mu świadczenia pieniężnego miała ograniczona wysokość środków finansowych pozostających w dyspozycji Ośrodka. W ocenie Sądu materiał dowodowy w sprawie jest kompletny i został poddany rzetelnej ocenie, stąd wydanym decyzjom nie można również zarzucić naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W tej sytuacji okoliczność, iż wysokość przyznanego świadczenia nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego, nie może uzasadniać uwzględnienia skargi. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.