II SA/Lu 85/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie podziału nieruchomości oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia Z. Ł. (dalej: także: Zarząd Powiatu) na postanowienie Burmistrza Ł. z dnia [...] r., znak: [...], o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] r., znak: [...], w sprawie podziału nieruchomości położonej w Ł., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyjaśniło, że na wniosek Spółki z o.o. T. - P. i P. I. (dalej także: Spółka) z dnia [...] r., organ pierwszej instancji prowadził postępowanie w sprawie podziału dwóch działek nr [...] i [...], który to podział miał polegać na podzieleniu każdej z działek na dwie kolejne działki. We wniosku Spółka nie podała celu podziału ani trybu, w jakim podział miałby nastąpić, lecz wskazała, że wnosi o podział zgodny z planem miejscowym. Spółka wykazała się przy tym tytułem prawnym do gruntu, przedkładając wypis z księgi wieczystej Nr [...] [...] Opiniując projekt podziału organ pierwszej instancji powołał się na art. 98 ust. 1 ustawy z dnia [...] r. o gospodarce nieruchomościami i wskazał przyszłe przeznaczenie nowo wydzielanych działek - dwie z nich: nr [...] i [...] będą przeznaczone na poszerzenie pasa drogowego ulicy [...] (drogi powiatowej), oznaczonej w planie miejscowym symbolem KDG9, zaś dwie – nr [...] i [...] - na "usługi handlu" oznaczone w planie miejscowym symbolem UH2. Plan miejscowy obowiązujący na tym terenie to "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. dla terenu położonego w Ł. pomiędzy granicami administracyjnymi miasta od strony wschodniej, ul. [...], ul. [...], ul. doktora A. R., ul. [...], terenem P." zatwierdzony został uchwałą Nr [...] Rady Miasta Ł. z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr [...]). Postanowienie z dnia [...] r. opiniujące zgodność projektu podziału z planem miejscowym, organ doręczył wnioskodawcy oraz Z. Ł., a także wspólnocie mieszkaniowej i innej Spółce z o.o. Decyzję z dnia [...] r. zatwierdzającą projekt podziału poprzedziła czynność przyjęcia granic (protokół graniczny z dnia [...] r.), o której geodeta powiadomił Zarząd Dróg Powiatowych, ale też Skarb Państwa z adnotacją, że dotyczy to działki nr [...], czyli – według mapy – fragmentu ul. [...]. Decyzja zatwierdzająca podział z dnia [...] r. została doręczona Zarządowi Powiatu, choć w aktach sprawy brak jest dowodu jej doręczenia, jak też Zarządowi Dróg Powiatowych (w dniu [...] r.). W dniu [...] r. Zarząd Powiatu złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego opisaną decyzją Burmistrza Ł. z dnia [...] r. Po dwukrotnych kasacyjnych postanowieniach Kolegium organ pierwszej instancji po raz trzeci opisanym wyżej postanowieniem z dnia [...] r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie podziału opisanych wyżej działek. Kolegium wskazało przy tym, że poprzednie postanowienia organu pierwszej instancji uchylało z powodu rozstrzygnięcia, już we wstępnym etapie wznowienia, istoty sprawy (postanowienie z dnia [...] r.), a następnie z powodu niewyjaśnienia, czy wnioskujący o wznowienie postępowania zachował przepisany termin (postanowienie z dnia [...] r.). Odmawiając wznowienia postępowania po raz trzeci organ pierwszej instancji stwierdził, że Zarząd Powiatu nie ma statusu strony postępowania w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia [...] r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: K.p.a.), dodając, że w dniu wydawania decyzji nieruchomość stanowiła własność Spółki. Utrzymując w mocy to postanowienie Kolegium stwierdziło, że wykonywanie zadań zarządcy dróg powiatowych powiatu ł. jest przypisane do zadań Z. Ł., a zatem to ta jednostka posiada legitymację procesową w sprawach dotyczących wspomnianych dróg i gruntów już zajętych i nabywanych pod pasy drogowe tych dróg. Tym samym wyklucza to legitymację Zarządu Powiatu do bycia stroną postępowania administracyjnego w sprawie podziału opisanych wyżej nieruchomości. Z tego powodu Kolegium doszło do przekonania, że Zarząd Powiatu nie mógł skutecznie domagać się wznowienia postępowania w sprawie podziału nieruchomości, której część jest faktycznie zajęta przez pas drogowy, choć formalnie grunt nie pozostaje w trwałym zarządzie Z. Ł.. Legitymację taką miał Zarząd Dróg Powiatowych, który zresztą uczestniczył w postępowaniu podziałowym, z tym, że – jak podniosło Kolegium – sama ta okoliczność nie stanowi wystarczającego warunku do skutecznego wznowienia postępowania administracyjnego. Mając to na uwadze Kolegium stwierdziło, że zaskarżone postanowienie, choć oparte na błędnym założeniu, że stroną postępowania podziałowego była tylko Spółka, nie narusza prawa, gdyż stroną postępowania podziałowego był Z. Ł. i to ten podmiot, a nie Z. Ł., mógłby, o ile dochowałby pozostałych wymogów, składać wniosek o wznowienie postępowania. Korygując zatem argumentację zaskarżonego postanowienia Kolegium postanowiło utrzymać je w całości w mocy. W skardze na powyższe postanowienie Z. Ł. wniósł o jego uchylenie, zarzucając Kolegium naruszenie: - art. 7 K.p.a., wskutek braku zebrania i wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy faktów i okoliczności, w tym ustalenia stanu faktycznego w odniesieniu do ul. [...] w Ł. w zakresie sprawowania nad nią zarządu, a także wyjaśnienia, dlaczego Burmistrz Miasta Ł. w postanowieniu z dnia [...] r., znak: [...], uznawał Zarząd Powiatu za stroną postępowania, a już w kolejnym postanowieniu z dnia [...] r., znak: [...], zmienił swoje stanowisko w tym zakresie oraz wyjaśnienia, czy ul. [...] w Ł. pozostawała w zarządzie jednostki organizacyjnej Powiatu Ł. – Z. Ł.; - art. 28 K.p.a. w związku z art. 2a ust. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.) i art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn.zm.), poprzez błędne ustalenie, że Zarządowi Powiatu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie zatwierdzenia podziału działek nr [...] i nr [...] położonych w Ł., gdyż swoje prawa scedował on na utworzoną w tym celu jednostkę organizacyjną – Z. Ł., w sytuacji gdy art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest materialnoprawną podstawą interesu prawnego Powiatu, w imieniu którego działa jego Zarząd, do udziału we wskazanym wyżej postępowaniu w charakterze strony postępowania, od dnia [...] r. obok Z. Ł.. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest stwierdzenie, czy Z. Ł. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie zatwierdzenia podziału działek nr [...] i nr [...] położonych w Ł.. Wskazać należy, że Zarząd Powiatu wywodzi swój interes prawny, uzasadniający uznanie go za stronę wskazanego wyżej postępowania, z przepisów art. 73 i art. 103 ust. 3 ustawy z dnia [...] r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.). Zdaniem Zarządu Powiatu, regulacja ta jest źródłem interesu prawnego, z uwagi na okoliczności niniejszej sprawy. Przed dniem [...] r. na działkach prywatnych była zbudowana asfaltowa droga wojewódzka, a taki stan rzeczy potwierdzają akta sprawy - mapy i oświadczenia świadków. Droga ta, ul. [...], z mocy prawa przeszła na własność Powiatu Ł., a więc na podstawie art.19 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia [...] r. o drogach publicznych drogą tą zarządza Zarząd Powiatu. Decyzję podziałową z dnia [...] r. Burmistrz Ł. doręczył również Z. Ł., co – zdaniem Zarządu Powiatu – oznacza, że uznawał tym samym jego status strony postępowania. Natomiast organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, dlaczego Zarząd ten był uznawany za stronę w postępowaniu zwykłym, a nie był uznawany za stronę w postępowaniu nadzwyczajnym. Przechodząc do wyjaśnienia tego zagadnienia podnieść należy, że zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten stanowi, że żądanie o którym mowa w art. 61 K.p.a. nie może być wszczęte, gdy zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn i wówczas organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Musi zatem istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dana osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Gdy składający wniosek nie może swego zainteresowania poprzeć przepisami prawa materialnego, to jego interes należy traktować jako faktyczny, a nie prawny. Interes faktyczny nie tworzy zaś legitymacji procesowej. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko Kolegium, które stwierdziło, że skarżący Zarząd nie posiada interesu prawnego uprawniającego go do bycia stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że – jak zasadnie wskazał organ odwoławczy – podmiot, który powołuje się na swoje prawo do gruntu, wynikające wprost z przepisu prawa, w tym z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną, posiada interes prawny w postępowaniu dotyczącym podziału tego gruntu. Z powyższego nie wynika jednak, by przymiot strony postępowania w omawianej sprawie przysługiwał Zarządowi Powiatu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że przed Wojewodą L. toczy się postępowanie o potwierdzenie, że Powiat Ł., na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nabył z mocy prawa własność nieruchomości, która po części stanowi obecną działkę nr [...]. Wniosek w tej sprawie, datowany na [...] r., nie został jednak rozpatrzony do dnia wydania zaskarżonego postanowienia. Niezależnie od tego, jak zasadnie wskazało Kolegium, istotne znaczenie dla ustalenia legitymacji procesowej (w rozumieniu art. 28 K.p.a.) Z. Ł. w sprawie dotyczącej podziału omawianych nieruchomości, ma kwestia rozdziału kompetencji w zakresie zarządzania drogami publicznymi pomiędzy tym podmiotem a Z. Ł.. Należy stwierdzić, że zasadniczo, stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, zarządcą dróg powiatowych jest zarząd powiatu. Ustawodawca wyposażył jednak zarządcę dróg powiatowych, a także zarządców innych kategorii dróg, w uprawnienie do wykonywania swoich obowiązków poprzez jednostki organizacyjne będące zarządem drogi., utworzone przez odpowiedni organ stanowiący samorządu, w tym wypadku radę powiatu. Zauważyć przy tym trzeba, że uprawnienie, o którym mowa w art. 21 ust. 1 powołanej ustawy, stanowi uprawnienie o charakterze fakultatywnym, o czym świadczy brzmienie tego przepisu, wskazujące, że "zarządca drogi [...] może". Niewątpliwie jednak, na co trafnie zwróciło uwagę Kolegium, skorzystanie z tego uprawnienia ma skutek imperatywny. Wskazuje na to bowiem, interpretowane a contrario ostatnie zdanie ustępu pierwszego artykułu 21, z którego wynika, że jeżeli jednostka, jaką jest zarząd drogi, nie została utworzona, to wówczas zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Z powyższego wynika więc, że w przypadku, gdy rada powiatu utworzyła jednostkę organizacyjną będącą zarządem drogi, oczywistym jest, że zadania zarządu drogi wykonuje tylko ta jednostka. Nie można przyjąć przy tym, by owa jednostka wykonywała jedynie niektóre zadania zarządu drogi, tak jak wskazuje na to skarżący Zarząd Powiatu, ponieważ wspomniany przepis w tym zakresie w sposób jednoznaczny przesądza, że "zadania zarządu drogi" oznaczają wszystkie zadania, a nie tylko niektóre z nich. Treść pojęcia "zadań zarządu drogi" należy ustalić w oparciu o stosowne przepisy ustawy o drogach publicznych. Zakres zadań rzeczowych zarządu drogi wyznacza zwłaszcza art. 20 tej ustawy, a zawarte w nim wyliczenie ma niewątpliwie charakter przykładowy ("do zarządcy drogi należy w szczególności"). Natomiast kwestie dotyczące charakteru władania, to jest tytułu prawnego do gruntu, uregulowane zostały w art. 22 ustawy o drogach publicznych, z którego wynika, że zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym. Trwały zarząd jest zaś instytucją unormowaną w przepisach art. 43 - art. 50 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W świetle przywołanych przepisów nie budzi wątpliwości, co zasadnie wskazał organ odwoławczy, że w sytuacji, gdy określona jednostka samorządu terytorialnego bądź organ administracji rządowej utworzyli opisaną jednostkę organizacyjną w celu wykonywania obowiązków, jakie na zarządców dróg nałożyła ustawa o drogach publicznych, zadania te wykonuje właśnie ta jednostka organizacyjna. Nie ma zatem podstaw prawnych by uznać, jak tego chce strona skarżąca, że zadania zarządu drogi mogą wykonywać jednocześnie zarówno jednostka organizacyjna, utworzona na podstawie art. 21 ustawy o drogach publicznych, jak i organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego – w tym przypadku Zarząd Powiatu. W ocenie Sądu, nie ma przy tym znaczenia, o jakiego rodzaju zadania z zakresu zarządzania drogami chodzi, nie wyłączając zagadnienia nabywania gruntów pod drogi, a więc występowania z roszczeniami w stosunku do gruntów, które jeszcze nie stanowią własności odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego (Skarbu Państwa). Zasadnie zwróciło przy tym uwagę Kolegium, że za powyższym stanowiskiem przemawia treść art. 22 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w świetle którego zarząd drogi może wystąpić z wnioskiem o podział albo scalenie i podział nieruchomości, jeśli w grę wchodzi nabywanie gruntów przeznaczonych pod pas drogowy. Przepis ten wyraźnie wskazuje więc, że legitymację procesową czynną, o jakiej mowa w art. 28 K.p.a., przysługuje zarządowi drogi, a zatem w przypadku, gdy utworzona została w celu sprawowania tego zarządu stosowna jednostka organizacyjna, legitymacja ta przysługuje wspomnianej jednostce. Niewątpliwie więc przepis art. 22 ust. 3 ustawy o drogach publicznych należy traktować jako przepis szczególny w stosunku do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, na co wskazał Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 29 czerwca 2011 r., IV CSK 509/10 (Lex nr 1129150), w którym wypowiedział się również w dalej idącej kwestii – nabywania ex lege prawa trwałego zarządu gruntami w pasie drogowym. Trafnie oceniło Kolegium, że uzupełnieniem wskazanych wyżej rozwiązań ustawowych są przepisy uchwalone przez Radę Powiatu i Zarząd Powiatu w Ł.. Uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Zarząd Powiatu w Ł. powołał jednostkę organizacyjną - Z. Ł., zaś Rada Powiatu uchwałą nr [...] z dnia [...] r. nadała tej jednostce statut. Statut Z. Ł. w sposób jednoznaczny stanowi, że jednostka ta jest uprawniona do: nabywania nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości (§ 4 ust. 2 pkt 18), nabywania nieruchomości innych niż wymienione w pkt 18 na potrzeby zarządzania drogami i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego do nich prawa (§ 4 ust. 2 pkt 19), sprawowania nieodpłatnego trwałego zarządu gruntami w pasie drogowym (§ 4 ust. 2 pkt 20). Zgodnie ze statutem, Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych reprezentuje Zarząd wobec osób trzecich (§ 6 ust. 1 pkt 2) i jest upoważniony do dokonywania czynności prawnych, w tym do wydawania decyzji administracyjnych na podstawie udzielonego przez zarząd powiatu upoważnienia i pełnomocnictwa (§ 6 ust. 2). Mając zatem powyższe na względzie, za prawidłowe trzeba uznać stanowisko organu odwoławczego, że wykonywanie zadań zarządcy dróg powiatowych powiatu ł. należy do kompetencji Z. Ł., a więc to ta jednostka ma legitymację procesową w sprawach dotyczących dróg i gruntów już zajętych i nabywanych pod pasy drogowe dróg powiatowych. Wyklucza to tym samym legitymację Zarządu Powiatu w tym zakresie. Podkreślić bowiem trzeba, że jedną z naczelnych zasad prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji organu władzy publicznej, którą wywodzi się z unormowanej w art. 7 Konstytucji oraz art. 6 K.p.a. zasady legalności. Konsekwencją tej zasady jest obowiązek interpretowania w sposób ścisły, literalny norm kompetencyjnych, a tym samym zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej tych norm oraz zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Skoro zatem wykonywanie zadań zarządcy dróg powiatowych powiatu ł. stanowi zadanie Z. Ł., to nie może być ono zarazem zadaniem Z. Ł.. W przeciwnym bowiem razie należałoby przyjąć, że przepisy prawa dopuszczają sytuację, w której zadania zarządu drogi mogą wykonywać – jednocześnie i naprzemiennie – dwa odrębne podmioty: jednostka organizacyjna utworzona na podstawie art. 21 ustawy o drogach publicznych oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Taką sytuację, jak wskazano wyżej, wyklucza zaś wspomniana zasada prawa administracyjnego. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), skargę oddalił.