II SA/Lu 85/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Protokolant Referent stażysta Jacek Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 marca 2018 r. sprawy ze skargi W. P. na akt Komendanta [...] w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu uchyla zaskarżony akt. Raportem z dnia [...] października 2017 r. W. P. wniósł do Komendanta Policji o przyznanie kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby "na trasie [...] – B. (przez miejscowość S. D.) za październik 2017 r. z powodu zawieszenia działalności dotychczasowego przewoźnika, tj. firmy "[...]r". Pismem z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] Komendant Policji w odpowiedzi na powyższy wniosek poinformował, że zgodnie z art.93 ust. 1, art.88 ust. 4 ustawy o policji z dnia [...] kwietnia 1990 r. oraz Zarządzeniem nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] kwietnia 2015 r. zwrot kosztów dojazdu może zostać przyznany od miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby. Z informacji znajdujących się w teczce osobowej wynika, że wnioskodawca zamieszkuje w miejscowości M. S., gmina B.. Natomiast z informacji otrzymanych od Urzędu Gminy w [...] wynika, że w miejscowości M. S. istnieje firma przewozowa posiadająca zezwolenie oraz wykonująca regularne przewozy osób w krajowym transporcie drogowym. Z tego powodu przyznanie świadczenia od miejscowości B., która nie jest miejscem zamieszkania policjanta, nie spełnia wymogów określonych w regulacjach prawnych powołanych w akcie. W związku z tymi ustaleniami Komendant Miejski Policji odmówił przyznania zwrotu kosztów dojazdu na trasie [...] – B.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł W. P. domagając się uchylenia zaskarżonego aktu Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że stale zamieszkuje w miejscowości M. S., natomiast Komisariat Policji, w którym pracuje znajduje się w B.. Skarżący zaznaczył, że jego raport nie obejmuje odcinka między [...] a [...], gdyż między tymi miejscowościami nie są dostępne przejazdy środkami publicznego transportu zbiorowego w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o policji. Jedynym przewoźnikiem na tej trasie jest przedsiębiorstwo [...] G. W. ([...]), którego zadaniem jest dowóz dzieci do szkoły w [...]. Nie jest to zatem transport dostępny dla wszystkich pasażerów, ponieważ autobus w pierwszej kolejności ma zapewnić przewóz dzieci. Ponadto godziny odjazdu autobusu mogą ulegać zmianom w zależności od tego w jakim czasie odbywają się zajęcia lekcyjne. Dodatkowo podkreślił, że autobus tego przewoźnika nie zatrzymuje się na przystankach, lecz w miejscach grupowania się uczniów. Natomiast w [...] autobus wjeżdża na teren Szkoły Podstawowej w [...], gdzie dzieci wysiadają z autobusu. Ponadto godziny przejazdu tego autobusu są rozbieżne z godzinami jazdy przewoźnika, z którego skarżący korzysta, aby dostać się z [...] do B.. Z tych względów skarżący wskazał w raporcie [...] jako pierwszy przystanek na trasie do miejsca pracy, zaznaczając, że spełniony został także warunek, by czas podróży zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami nie przekraczał w obie strony dwóch godzin. W uzupełnieniu skargi, pismem z dnia [...] marca 2017 r. skarżący podtrzymał zarzuty podniesione w skardze i dodatkowo wskazał, że przedsiębiorstwo [...] G. W. wykonuje przewozy na trasie [...] – [...] tylko w dni nauki szkolnej. Natomiast w dniach wolnych od zajęć lekcyjnych np. w okresie ferii, wakacji, świąt oraz w soboty i niedziele przewozów nie wykonuje. Natomiast skarżący pełni służbę najczęściej w soboty i niedziele oraz w inne dni świąteczne, z uwagi na konieczność opieki nad niepełnosprawnym synem [...], którego w dni powszednie wozi na rehabilitację i zajęcia z terapeutami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonym akcie. Dodatkowo organ wskazał, że miejscowość, w której skarżący zamieszkuje nie może być uznana za miejscowość pobliską, ponieważ czas przejazdu na trasie [...] – [...] – B. przekracza dwie godziny i dlatego skarżący ustalił sobie dla celów świadczenia [...] jako miejscowość pobliską. Ponadto organ wskazał, że skarżący w zależności od rodzaju żądanego świadczenia wskazuje różne miejsca zamieszkania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369,t.j. dalej jako "p.p.s.a") stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż określone w pkt 1-3 (tj. decyzje administracyjne oraz wskazane postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym i egzekucyjnym) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4). Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli danego aktu lub czynności sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów lub czynności sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest akt odmowy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia przez skarżącego służby. W niniejszej sprawie bowiem Komendant Miejski Policji pismem z dnia [...] listopada 2017 r. nr W – [...] odmówił skarżącemu przyznania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Wydanie ww. pisma, w którym organ powołał się na podstawę prawną oraz zawarł uzasadnienie odmowy zwrotu kosztów dojazdu oznacza, że uzewnętrznionej woli nadał charakter sformalizowany, a to z kolei oznacza, że mamy do czynienia z aktem, a nie z czynnością. W przeciwieństwie do aktów – czynności stanowią działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują skutki w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2830/13 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu Komendanta Miejskiego Policji o odmowie zwrotu skarżącemu kosztów za dojazdu do miejsca pełnienie służby, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego aktu sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 335 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. W rozpoznawanej sprawie należy stwierdzić, że Komendant Miejski Policji prawidłowo przyjął, że sprawa zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby na podstawie art. 93 ust.1 ustawy nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej, gdyż w omawianym przepisie ustawodawca posłużył się zwrotem "przysługuje", który wskazuje na powstanie uprawnień bezpośrednio z mocy ustawy. Skoro uprawnienie do zwrotu kosztów dojazdu powstaje bezpośrednio z mocy ustawy, to nie zachodzi konieczność konkretyzacji normy prawnej przez organ administracji publicznej, co oznacza, że kwestia zwrotu omawianych kosztów nie jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 1646/03, ONSAiWSA 2006/1/3). A zatem załatwienie sprawy zwrotu kosztów dojazdów następuje w drodze aktu administracyjnego dotyczącego uprawnień wynikających z przepisów prawa. Akt ten jest zaskarżalny do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania skargi kluczową kwestią dla stwierdzenia istnienia - uregulowanego w art. 93 ust. 1 ustawy - prawa policjanta do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby jest ustalenie, czy miejscowość, w której policjant zajmuje lokal mieszkalny stanowi miejscowość pobliską miejscu pełnienia przez niego służby. Definicja "miejscowości pobliskiej" została zawarta w art. 88 ust. 4 ustawy. Przepis ten, jak również przepis art. 93 ust. 1 ustawy, zostały umieszczone w tym samym rozdziale ustawy (Rozdział 8 "Mieszkania funkcjonariuszy Policji"), co uzasadnia odwołanie się do definicji pojęcia "miejscowości pobliskiej" przy wykładni art. 93 ust. 1 ustawy posługującego się tym samym pojęciem. W myśl art. 88 ust. 4 ustawy "miejscowością pobliską" jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił o zwrot kosztów dojazdu na trasie [...] – B., z powodu zawieszenia działalności dotychczasowego przewoźnika, tj. firmy "[...]r". Wskazał, że czas łącznego przejazdu w obie strony wynosi 1 godzinę 18 minut, przedstawiając cenę biletu jednorazowego (4,50 zł). Przełożony skarżącego potwierdził, że dojeżdża on do miejsca pełnienia służby w B. z miejscowości M. S.. Komendant Miejski Policji rozpoznając wniosek skarżącego wskazał, że z akt osobowych wynika, że zamieszkuje on w [...], gm. B.. Natomiast z informacji otrzymanych od Urzędu Gminy w [...] wynika, że w miejscowości M. S. istnieje firma przewozowa posiadająca zezwolenie oraz wykonująca regularny przewóz osób w krajowym transporcie drogowym. W związku z tym organ przyjął, że istnieje podstawa do odmowy zwrotu skarżącemu kosztów dojazdu od miejscowości B., która nie jest jego miejscem zamieszkania. Z takim stanowiskiem oraz wykładnią art. 93 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 4 ustawy nie sposób się zgodzić. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że "definicja [miejscowości pobliskiej] nie stwarza trudności interpretacyjnych, gdy rozważany jest czas przejazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby jednym środkiem publicznego transportu zbiorowego. Należy liczyć czas dojazdu od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby. Takie jest znaczenie przesłanki położenia stacji (przystanku) najbliżej miejsca zamieszkania i najbliżej miejsca pełnienia służby. Nie jest to natomiast dyrektywa wyboru publicznego środka transportu zbiorowego w sytuacji, w której miejsce zamieszkania i miejsce pełnienia służby łączą dwa lub więcej środki publicznego transportu zbiorowego. Wówczas należy policzyć czas dojazdu każdym środkiem transportu zbiorowego według reguł określonych w analizowanym przepisie art. 88 ust. 4. Jeśli czas dojazdu chociaż jednym ze środków publicznego transportu spełnia wymogi art. 88 ust. 4, oznacza to, że mamy do czynienia z miejscowością pobliską. Niewątpliwe jest bowiem, że możliwe jest dotarcie z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby, publicznym środkiem transportu zbiorowego w czasie nieprzekraczającym dwóch godzin" (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1617/14). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni aprobuje stanowisko wyrażone w powołanym wyroku. Przyjąć zatem należy, że przesłanka "zajmowania lokalu w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby", o której mowa w art. 93 ust. 1 ustawy, jest spełniona w każdym przypadku, gdy - zgodnie z rozkładem jazdy - istnieje przynajmniej jedno połączenie środkami publicznego transportu zbiorowego, którego czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem (łącznie z przesiadkami), nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby, bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Należy dodać, że za taką wykładnią omawianego przepisu przemawia wykładnia systemowa i funkcjonalna. Nie bez znaczenia bowiem pozostaje fakt, że art. 88 ust. 4 ustawy został umieszczony w Rozdziale 8 ustawy o Policji i dotyczy wszystkich ustanowionych w nim resortowych uprawnień. Należy zatem przyjąć, że zarówno art. 88 ust. 1 ustawy dotyczący prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej oraz art. 92 ust. 1 ustawy dotyczący prawa policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, jak również art. 93 ust. 1 ustawy dotyczący prawa policjanta, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej, do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby – pozostają w oczywisty sposób w funkcjonalnym powiązaniu ze sobą, a zatem muszą być jednakowo interpretowane w kontekście oceny użytej w nich przesłanki "miejscowości pobliskiej" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 1007/07, publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do nieuprawnionej konkluzji, że przejazd funkcjonariusza na tej samej trasie mógłby być różnie oceniany; w jednym przypadku (np. przy ustalaniu prawa policjanta do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego) mógłby spełniać przesłankę "miejscowości pobliskiej", natomiast w innym przypadku (np. przy ocenie prawa funkcjonariusza do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby dokonywanej z uwzględnieniem – z jednej strony - zmianowego charakteru pełnienia służby, a z drugiej dogodności dojazdu danego funkcjonariusza na służbę) nie spełniałby tej przesłanki. W sprawie niniejszej należy stwierdzić, że z analizy znajdującego się w aktach administracyjnych rozkładu jazdy dołączonego do pisma Urzędu Gminy w [...] (k. 17, 18) wynika, że autobusy firmy [...] G. W. obsługujące linię [...] – [...] – [...] kursują tylko w dni nauki szkolnej. Słusznie zatem podnosi skarżący, że są to w istocie autobusy szkolne, które nie kursują w niedziele i święta oraz w okresie ferii i wakacji. Jak wyjaśnił na rozprawie w dniu [...] marca 2018 r. odcinek od [...] do najbliższego przystanku autobusowego w [...] pokonuje pieszo. Przystankiem najbliższym w stosunku do jego miejsca zamieszkania jest zatem przystanek w [...], na którym rozpoczyna dojazd do miejsca pełnienia służby. Skoro więc ustalenie prawa do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby (art. 93 ust. 1 ustawy) należy wiązać z przejazdem policjanta do/z "miejscowości pobliskiej" w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy, tzn. wyłącznie z takim przejazdem, który mieści się w ramach czasowych określonych w tym przepisie, to sam fakt stwierdzenia istnienia takiego połączenia ustanawia po stronie skarżącego prawo do przedmiotowego świadczenia. Natomiast organ nie rozważył tych okoliczności. Dodatkowo podnieść należy, że wymagania proceduralne dotyczące dokładnego odniesienia się do zgłoszonego przez skarżącego żądania oraz wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżony akt nie zostały spełnione w sposób należyty, co oznacza, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. i mają wpływ na wynik sprawy. Organ w sposób bardzo ogólny odniósł się złożonego wniosku. Oparł swoje stanowisko jedynie na informacji dotyczącej miejsca zamieszkania, znajdującej się w teczce osobowej skarżącego oraz na informacji uzyskanej z Urzędu Gminy w [...], do którego dołączono rozkład jazdy firmy [...] G. W.. Komendant Miejski Policji nie odniósł się jednak w żaden sposób do faktu, że firma ta świadczy przewozy tylko w dniach nauki szkolnej, a zatem są to faktycznie autobusy szkolne, którymi dojazd do miejsca pełnienia służby przez skarżącego jest praktycznie niemożliwy. W ocenie Sądu z uzasadnienia aktu nie wynika w żaden sposób dlaczego wskazane przez skarżącego okoliczności nie zostały przez organ uwzględnione, a jedyna okoliczność wskazana przez organ – wykonywanie przewozów przez wyżej wymienioną firmę, ma decydujący wpływ na wynik sprawy. Poza tym za należyte wyjaśnienie zasadności przesłanek prowadzących do wydania danego rozstrzygnięcia (art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.) nie mogą być także uznane ogólnikowe przytoczenie regulacji prawnych mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Lakoniczna treść rozstrzygnięcia wydanego przez organ świadczy o arbitralnej postawie organu i arbitralności zajętego stanowiska. Uzasadnienie tej decyzji w zakresie, w jakim organ odniósł się do żądania skarżącego w żaden sposób nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Organ opisał stan faktyczny i odniósł się do zarzutów strony dopiero na etapie odpowiedzi na skargę, jednak próba wyjaśnienia tej kwestii, dopiero w odpowiedzi na skargę, nie konwaliduje wyżej wymienionych braków rozstrzygnięcia Komendanta Miejskiego Policji. Odpowiedź na skargę, jest jedynie pismem procesowym w postępowaniu przed sądem administracyjnym, które nie może uzupełniać stanowiska zawartego przez organ w interpretacji, będącej przedmiotem kontroli sądowej. A zatem stwierdzić należało, że organ do zasadniczej kwestii podnoszonej przez stronę nie ustosunkował się. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien ponownie ocenić okoliczności sprawy, w tym wyjaśnienia skarżącego (do złożenia których był wezwany przez organ), ewentualnie uzyskać inne dowody, które miałyby wpływ na zajęte przez organ stanowisko. Odnośnie podnoszonego w odpowiedzi na skargę zarzutu co do wskazywania przez skarżącego różnych miejsc zamieszkania w zależności od rodzaju żądanego świadczenia, stwierdzić należy, że wniosek skarżącego dotyczył zwrotu kosztów dojazdu za październik 2017 r., a zatem obowiązkiem organu było ustalenie gdzie w tym okresie zamieszkiwał skarżący. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że odmawiając skarżącemu prawa do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby Komendant Miejski Policji dokonał błędnej wykładni art. 93 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 4 ustawy (tym bardziej, że jak wynika ze sprawozdania z przeprowadzonych czynności – k.22 – 28 akt adm., do chwili wystąpienia przez skarżącego z przedmiotowym wnioskiem, otrzymywał on zwrot kosztów dojazdu z [...] do B.), co stanowiło naruszenie mające wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji uznając, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem przepisów prawa w zakresie wyżej opisanym, Sąd działając na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wobec wskazanych wyżej okoliczności organ rozstrzygając niniejszą sprawę ponownie rozpozna wniosek skarżącego mając na uwadze wyrażoną przez Sąd ocenę prawną.