II SA/Lu 85/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2022 r. sprawy ze skargi B. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 19 listopada 2021 r. nr SKO.1068/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza J. L. z dnia 20 maja 2021 r., znak 000301/SP/05/2021. Sygn. akt II SA/Lu [...] UZASADNIENIE Decyzją z [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej: u.ś.r.), po rozpatrzeniu odwołania B. F., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza J. L. z [...] r., znak: [...], odmawiającą B. F. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem J. F.. Stan sprawy przedstawia się następująco. B. F. wystąpił do Burmistrza J. L. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem J. F.. Do wniosku dołączył orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w J. L. z dnia 17.06.2019 r., znak: [...], zaliczające J. F. do znacznego stopnia niepełnosprawności, z którego wynika, że niepełnosprawność istnieje od dnia 18.05.2015 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 07.05.2018 r. Organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu przyznania świadczenia, wskazując na niespełnienie warunku określonego w przepisie art. 17 ust. 1b u.ś.r., który uzależnia prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Natomiast Kolegium nie podzieliło tego stanowiska, uznając, że okoliczność powstania niepełnosprawności po okresach wymienionych w art. 17 ust. 1b powołanej ustawy, wbrew poglądowi organu pierwszej instancji, nie powinna skutkować pozbawieniem opiekuna osoby niepełnosprawnej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K [...]). Niemniej jednak Kolegium stwierdziło istnienie innych przesłanek uzasadniających odmowę przyznania B. F. świadczenia pielęgnacyjnego. Organ drugiej instancji wskazał, że J. F. jest kawalerem. Jego rodzice nie żyją. Z treści rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że mieszka samotnie na rodzinnej posesji w drewnianym domu, w którym ma niewielki przedsionek i jedno pomieszczenie. Nie ma łazienki i wody bieżącej, a toaleta znajduje się na zewnątrz. Na tej samej posesji we własnym domu mieszka jego brat B. F. z rodziną, który jako jedyny z rodzeństwa opiekuje się J. F.. J. F. porusza się przy pomocy balkonika. Pomoc, jaką B. F. świadczy bratu, polega na przynoszeniu wody, podgrzewaniu jej, pomaganiu przy myciu, goleniu i ubieraniu się. W okresie zimowym B. F. przynosi bratu opał i dwa razy dziennie rozpala w piecu. Ponadto przygotowuje mu posiłki, sprząta, umawia wizyty lekarskie i towarzyszy w tych wizytach oraz robi zakupy. Kolegium podkreśliło, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). Z akt sprawy wynika, że obiektywnie jest możliwe takie zorganizowanie opieki, aby skarżący, dalej ją sprawując, mógł podjąć zatrudnienie, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Ponadto z oświadczenia skarżącego wynika wprawdzie, że zrezygnował z pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 1 maja 2021 r., jednak nie wynika, aby rezygnacja ta miała związek z opieką nad bratem, tym bardziej, że według orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania Niepełnosprawności w J. L. z dnia 17.06.2019 r., niepełnosprawność J. F. istnieje od dnia 18.05.2015 r., a ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się już od 07.05.2018 r. Brak jest zatem bezpośredniego i ścisłego związku między rezygnacją z zatrudnienia (jego niepodejmowaniem) przez skarżącego a opieką nad bratem. J. F. nie jest osobą leżącą. Z opisu sprawowanej opieki wynika, że wnioskodawca głównie przynosi wodę do umycia, podgrzewa ją, pomaga w myciu, ubraniu, przygotowuje i podaje posiłki. Wnioskodawca przy należytej organizacji opieki mógłby zatem podjąć pracę zarobkową. Wskazany powyżej zakres opieki nie wymusza rezygnacji z podjęcia zatrudnienia. Ponadto czynności te można wykonywać w godzinach porannych lub wieczornych. W skardze na decyzję Kolegium B. F. zarzucił: I. rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez niedostateczne i niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, w szczególności przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w sposób zdalny i pobieżny bez bezpośredniego kontaktu z J. F.; 2) art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że opieka nad J. F. nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy, podczas gdy z przedłożonych dokumentów medycznych, jednoznacznie wynika, że J. F. jest osobą niepełnosprawną niezdolną do samodzielnej egzystencji; 3) art. 84 k.p.a. poprzez niepowołanie biegłego w celu określenia, czy opieka nad chorym bratem wymaga rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy; 4) art. 8 k.p.a., tj. zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez stwierdzenie, że opieka nad J. F. nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy, podczas gdy w 2019 r. Burmistrz J. L. wydał dwie decyzje, w których stwierdził, że opieka nad J. F. wymaga rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy. II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez błędne stwierdzenie, że skarżącemu nie należy się świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na to, że opieka nad J. F. nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy, podczas gdy skarżący w związku ze stałą opieką nad chorym bratem nie ma obiektywnej możliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie w całości. Zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego zostały określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przepis ten jako przesłankę otrzymania tego świadczenia ustanawia rezygnację przez wnioskodawcę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo niepodejmowanie przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Bezspornie brat skarżącego J. F. należy do kręgu osób wymienionych w przytoczonym przepisie, ponieważ legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania Niepełnosprawności w J. L. z 17 czerwca 2019 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności, stwierdzonym od 7 maja 2018 r. Nie budzi zatem wątpliwości, że organ, rozpatrując wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, był obowiązany do oceny zakresu koniecznej opieki nad J. F. oraz bezpośredniego związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z pracy zarobkowej przez skarżącego a opieką nad bratem. Z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności to tylko jeden z warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, niezbędne jest ponadto wykazanie, że po pierwsze – istnieje "konieczność" sprawowania stałej lub długotrwałej opieki i po drugie, że wymaga ona rezygnacji przez opiekuna z podjęcia pracy zarobkowej lub uniemożliwia podjęcie tej pracy, a więc, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy sprawowaniem stałej opieki a rezygnacją/niepodjęciem zatrudnienia. W odniesieniu do przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego "konieczność stałej lub długotrwałej opieki" wymaga stwierdzenia, że bez tej opieki zdrowie i życie osoby niepełnosprawnej byłoby zagrożone, a ponadto, że taką opiekę może zapewnić wyłącznie jedna osoba, która zmuszona jest w związku z tym zrezygnować w całości z aktywności zawodowej. Ocena ta polega na ustaleniu, jakie codzienne potrzeby życiowe – pomimo niepełnosprawności - jest w stanie zaspokoić we własnym zakresie osoba niepełnosprawna albo w zakresie jakich potrzeb ma już zapewnioną pomoc osób bliskich. Tylko w razie ustalenia, że w przeważającym zakresie takie potrzeby osoby niepełnosprawnej nie mogą być zaspokojone w powyższy sposób, można zasadnie mówić o "konieczności" rezygnacji z zatrudnienia przez członka rodziny w celu zapewnienia osobie niepełnosprawnej "koniecznej" opieki. Z akt sprawy wynika, że skarżący B. F. złożył oświadczenie, że od 1 maja 2021 r. zrezygnował z pracy w gospodarstwie rolnym oraz nie podejmuje pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem J. F. (k. 10 akt adm.). Z treści wywiadu środowiskowego z 13 maja 2021 r. wynika, że J. i B. mieszkają na jednej posesji, w oddzielnych domach. Mają rodzeństwo, które nie mieszka z nimi i nie jest zainteresowane opieką nad J. , który jest niepełnosprawny po przebytym ciężkim udarze, z niedowładem jednostronnym i porusza się z trudem za pomocą balkonika. W wywiadzie stwierdzono, że J. F. "jest bezradny", wymaga stałej pomocy osób drugich w podstawowych czynnościach życia codziennego (w ubraniu, przygotowywaniu posiłków, toalecie, sprzątaniu, robieniu zakupów, przynoszeniu wody i opału, rozpalaniu w piecu). W tym samym wywiadzie pracownik socjalny wskazał, że B. F. na rzecz opieki nad bratem musiał zrezygnować z prac dorywczych i nie jest w stanie podjąć żadnego zatrudnienia, gdyż opieka nad bratem musi być świadczona stale" (k. 16 kat adm.). Te dane i wnioski zostały w całości potwierdzone w formularzu wywiadu środowiskowego z 5 listopada 2021 r. (k. 34 akt adm.). Dysponując materiałem dowodowym sprawy w postaci treści powyższych dokumentów, Kolegium jako uzasadnienie odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia wskazało okoliczność, że "obiektywnie jest możliwe takie zorganizowanie opieki, aby skarżący, dalej ją sprawując, mógł podjąć zatrudnienie, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Ponadto z oświadczenia skarżącego wynika wprawdzie, że zrezygnował z pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 1 maja 2021 r., jednak nie wynika, aby rezygnacja ta miała związek z opieką nad bratem (...)". Brak jest zatem, według Kolegium, bezpośredniego i ścisłego związku między rezygnacją z zatrudnienia (jego niepodejmowaniem) przez skarżącego a opieką nad bratem, który nie jest osobą leżącą. Problem w tym, że te konkluzje organu drugiej instancji są całkowicie gołosłowne i niepoparte analizą ściśle odnoszącą się do sytuacji skarżącego i jego brata. Co więcej, ta argumentacja jest niezgodna z przytoczonymi wyżej wnioskami pracownika socjalnego wynikającymi z treści wywiadów środowiskowych, który jednoznacznie uznał, że J. F. jest bezradny z powodu niepełnosprawności i wymaga stałej pomocy osób drugich oraz, że skarżący nie jest w stanie podjąć pracy (nawet dorywczej) z uwagi na konieczność opieki nad bratem. W sprawie jest jeszcze jedna istotna okoliczność przemawiająca za uznaniem wadliwości postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organy obu instancji. Otóż do skargi załączono dwie decyzje przyznające specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad J. F.: na okres od 1 lipca 2019 r. do 31 października 2019 r. (decyzja z 9 lipca 2019 r., k. 12 akt sąd.) oraz na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r. (decyzja z 17 października 2019 r., k. 11 akt sąd.). Decyzje wydał ten sam organ, który orzekał jako organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie, czyli Burmistrz J. L.. Wprawdzie zasiłki objęte tymi decyzjami przyznano R. F. nie zaś skarżącemu (z akt sprawy nie wynika, kim jest R. F.), ale istotne jest, że przyznano je z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, tj. nad J. F., stosownie do treści art. 16a u.ś.r. Tym samym, wydając decyzje w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego na kolejne następujące po sobie okresy zasiłkowe, organ pierwszej instancji dwukrotnie uznał, że J. F. wymaga stałej opieki osoby drugiej, która w celu sprawowania tej opieki musi zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy. Obie te decyzje jako uwzględniające w pełni żądanie strony, nie zawierają uzasadnień, zatem nie wiadomo, z jakiej pracy musiał zrezygnować R. F.. Być może była to praca różniąca się od pracy w gospodarstwie rolnym, której R. F. nie mógł pogodzić z opieką nad J. F.. Wobec tak szczątkowego i niepełnego materiału dowodowego nie sposób przesądzić, czy skarżący spełnia przesłanki uzyskania wnioskowanego świadczenia, czy też nie. Należy przy tym pamiętać, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest wynagrodzeniem za sprawowanie opieki, ale rekompensatą za konieczność rezygnacji z zatrudnienia. Nie może być ono przyznawane w każdym wypadku, gdy ze sprawowaniem opieki wiążą się pewne ograniczenia życiowe i trudności organizacyjne. Państwo nie może finansować utrzymania członków rodziny osoby niepełnoprawnej tylko z powodu samej niepełnosprawności. Art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki jest tak szeroki, że wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2012 r., I OSK [...]; CBOSA). W sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki ciągłej i nieprzerwanej, taki związek przyczynowo - skutkowy nie istnieje. Niekiedy zatem pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny w codziennych czynnościach jest w pełni uzasadniona więzami rodzinnymi i ciążącymi na bliskich obowiązkami alimentacyjnymi, jednakże może nie uzasadniać prawa do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z tego względu organ ma obowiązek każdorazowo wnikliwie i wszechstronnie ocenić zakres potrzeb osoby niepełnosprawnej oraz zakres i charakter pomocy udzielanej jej przez osobę ubiegającą się o świadczenie pielęgnacyjne. Konkluzja organu, że czynności wykonywane przez skarżącego w zakresie opieki nad bratem można pogodzić z pracą oraz że J. F. nie wymaga stałej, ciągłej opieki, ponieważ "nie jest osobą leżącą", niepoparta żadną argumentacją, nie wypełnia tego obowiązku. Organy naruszyły tym samym podstawowe zasady prawa i postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1, art.80, art. 107 § 3 k.p.a., zaś organ drugiej instancji - dodatkowo art. 136 tej ustawy. Uznając, że niepełnosprawność J. F. nie jest tego rodzaju, że wymaga on stałej opieki osoby drugiej, co wiązałoby się z koniecznością rezygnacji przez tę osobę z pracy zarobkowej, stanowi ponadto naruszenie art. 8 § 2 k.p.a., według którego organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Wprawdzie podstawy prawne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego są różne (odpowiednio art. 17 oraz art. 16a u.ś.r.), jednak przesłanki przyznania obu tych świadczeń są takie same. Stąd, skoro organ pierwszej instancji uznał, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji skarżący nie spełniał przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, powinien był odnieść się do dwóch powołanych wyżej decyzji przyznających specjalny zasiłek opiekuńczy i podać uzasadnione przyczyny, z powodu których odstąpił od utrwalonej praktyki. Dla wyjaśnienia tych kwestii nie jest jednak potrzebna, wbrew zarzutowi skargi, opinia biegłego. W sprawie nie są wymagane wiadomości specjalne, stąd pracownicy socjalni wykonujący w imieniu organu wykonawczego gminy zadania z zakresu pomocy społecznej mają wystarczającą wiedzę i doświadczenie, by wyjaśnić i rozstrzygnąć sprawę samodzielnie. Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.). Rozpoznając sprawę ponownie, organ pierwszej instancji uwzględni dokonaną wyżej ocenę prawną, w tym stanowisko Sądu, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Ustawodawca wymaga bowiem, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo - skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. W tym celu organ podda ocenie prawdziwość złożonego przez skarżącego oświadczenia o rezygnacji z pracy w gospodarstwie rolnym w związku z koniecznością sprawowania opieki nad bratem, ustali zakres potrzeb J. F. oraz zakres i charakter pomocy udzielanej mu przez skarżącego. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.