II SA/Lu 852/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak,, Asesor WSA Wojciech Kręcisz, Protokolant Referent – stażysta Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2005 r. sprawy ze skargi T. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o nakazie przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę. II SA/Lu 852/05 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nakazującą T C sporządzenie i przedłożenie w terminie dwóch miesięcy dokumentacji powykonawczej zachodniego odcinka ogrodzenia działki, zrealizowanego od strony drogi publicznej nr 343 w miejscowości B. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ organ pierwszej instancji nie dołożył należytych starań w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy. Przyjmując, że opisana w decyzji część ogrodzenia wykonana została w 1994 r. powinien był organ pierwszej instancji ustalić najpierw, czy nie zachodzą okoliczności wskazane w przepisie art. 37 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 października – prawo budowlane, a dopiero w przypadku ustalenia, że nie zachodzą okoliczności w tym przepisie określone mógłby zastosować przepis art. 40 ustawy. Brak ustaleń co do okoliczności wymienionych w przepisie art. 37 nie pozwala na uznanie, że organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował przepis art. 40 ustawy. Od prawidłowego zastosowania tego przepisu uzależnione jest zastosowanie określonych obowiązków, których realizacja pozwoli na doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ drugiej instancji zwrócił także uwagę, że przepis art. 40 daje podstawę do nakazania inwestorowi wykonania zmian i przeróbek, a nie żądania przedstawienia dokumentacji powykonawczej. Organ odwoławczy uznał także, że I. i M. małżonkowie U. mają nadal przymiot strony w postępowaniu dotyczącym części zachodniej ogrodzenia, skoro byli stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...], dotyczącej całego ogrodzenia. Od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego T. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, domagając się uchylenia decyzji z powodu rażącego naruszenia przepisu art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący zarzucił, że decyzja ta wydana została po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez osoby nie będące stroną w sprawie. Wnoszący odwołanie są właścicielami działki o numerze ewidencyjnym 42/1 nie sąsiadującej z działką nr 43/5, na której wzniesione jest ogrodzenie. Od działki tej oddziela ją działka nr 43/6, również należąca do skarżącego. W ocenie skarżącego jest to okoliczność przesądzająca o braku przymiotu strony właścicieli działki nr 42/1. Sam fakt uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym nie powoduje nabycia przez nich przymiotu strony. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnień zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania. Przede wszystkim odnieść się należy do podniesionego w skardze zarzutu, iż I. i M. małżonkowie U. nie mają przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym wybudowania przez skarżącego ogrodzenia bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że treścią pojęcia "interes prawny" jest publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie jednostce przez przepis prawa konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny jest konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znaleźć potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny musi być przy tym osobisty, własny i indywidualny. Jego ustalenie następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego (por. B. Adamiak i J. Borkowski w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, s.215-233, G. Łaszczyca i A. Matan – "Umorzenie ogólnego postępowania administracyjnego", Wydawnictwo Zakamycze 2002, s.56-58, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 13 marca 2001 r. w sprawie I SA 2312/99, wyrok NSA z dnia 27 września 2001 r. w sprawie I SA 2326/00, wyrok NSA z dnia 19 marca 2002 r. w sprawie IV SA 1132/00, wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2000 r. w sprawie I SA 1019/99). Przepis art. 28 nie wymaga, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego jednostki w sposób bezpośredni. Z przepisu art. 28 wynika bowiem jedynie wymaganie, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu. Związek normatywny między interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu a postępowaniem administracyjnym wyraża się w tym, że postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. W pierwszym przypadku postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni w tym znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim - postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, bowiem decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziaływa na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem (M. Jaśkowska i A. Wróbel: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo Zakamycze 2005, s.258 – 259). Interes prawny, o którym mowa w art. 28, może wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, lecz także z prawa cywilnego. W orzecznictwie wskazuje się na istnienie interesu prawnego po stronie właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomości, na której prowadzone są roboty budowlane. Interes prawny podlega badaniu nie tylko przy wszczęciu postępowania, ale także w jego toku. W przypadku wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji, uzupełnionych ewentualnie na podstawie art.136 k.p.a. (G. Łaszczyca i A. Matan –"Umorzenie ogólnego postępowania administracyjnego", s.58 i 125). W rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji prawidłowo ustalił i ocenił interes prawny wnoszących odwołanie małżonków I. i M. U. I. i M. małżonkowie U. są – jak wynika z akt sprawy –właścicielami nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 42/1. Nieruchomość ta graniczy z nieruchomością skarżącego T. C., składającą się z dwóch wyodrębnionych geodezyjnie i ewidencyjnie działek (nr 43/5 i 43/6), które w istocie stanowią na gruncie jedną całość. Wynika to z protokołu oględzin z dnia 24 marca 2004 r. oraz twierdzeń samego skarżącego. Ogrodzenie nieruchomości skarżącego od drogi gminnej oznaczonej numerem 343 również stanowi całość, z tym, że jak wynika z ustaleń organu pierwszej instancji, realizowane było w różnym czasie. Fakt, że nieruchomość małż. U. nie styka się bezpośrednio z zachodnią częścią ogrodzenia, której dotyczy zaskarżona decyzja oraz decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie może ich pozbawiać przymiotu strony. Jako właściciele nieruchomości sąsiedniej, graniczącej z nieruchomością, na której usytuowane jest ogrodzenie, stanowiące całość konstrukcyjną, mają interes prawny w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. Należy podkreślić, że stosownie do przepisu art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), obowiązującej w dacie wybudowania ogrodzenia, którego dotyczy zaskarżona decyzja, obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, zgodnie z przepisami, w szczególności techniczno-budowlanymi i normami. Z przepisu tego wynika, że przez ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, a więc również sąsiada terenu inwestycji, należy rozumieć zapobieganie lub przeciwdziałanie wszelkim ograniczeniom lub pogorszeniu możliwości korzystania z nieruchomości, znajdujących swe oparcie w przepisach prawa. Zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisu art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego przez rozpoznanie odwołania I. i M. U. jest więc nieuzasadniony. Niezależnie od zarzutów skargi stwierdzić ponadto należy, że prawidłowe jest także stanowisko organu odwoławczego co do wadliwego zastosowania przez organ pierwszej instancji przepisu art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). W myśl przepisu art. 103 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) przepisu art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustalenie, że część ogrodzenia wybudowana została bez wymaganego pozwolenia na budowę w 1994 r., a więc przed wejściem w życie ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., rodzi konieczność zastosowania przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Jak słusznie podniósł organ drugiej instancji, powołany przez organ pierwszej instancji i stanowiący podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 40 tej ustawy może mieć zastosowanie dopiero wówczas, gdy nie zachodzą okoliczności określone w przepisie art. 37 ustawy. Wynika to wprost z brzmienia przepisu art. 40, który stanowi, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Natomiast przepis art. 37 ust. 1 ustawy stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Ponadto ust. 2 przepisu art. 37 stanowi, że organ administracji może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1. W każdym zatem przypadku ustalenia, że obiekt budowlany wybudowany został bez wymaganego pozwolenia na budowę w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. obowiązkiem organu administracji, prowadzącego postępowanie jest ustalenie przede wszystkim, czy nie zachodzą podstawy do nakazania rozbiórki obiektu, co sprowadza się do ustalenia, czy obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę tego rodzaju, czy powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia oraz czy nie zachodzą inne ważne przyczyny uzasadniające rozbiórkę, o których mowa w art. 37 ust. 2. Ustalenie tych okoliczności wymaga przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego. Dopiero w przypadku ustalenia, że nie ma podstaw do nakazania rozbiórki z przyczyn określonych w przepisie art. 37 można zastosować przepis art. 40. ustawy. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji w ogóle nie rozważał okoliczności wskazanych w przepisie art. 37 i nie czynił w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń, co narusza także przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego, zobowiązujące organy administracji do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i jego oceny na podstawie całokształtu okoliczności, co pozwoli na ustalenie stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Decyzja organu drugiej instancji uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania w celu ustalenia okoliczności wskazanych w przepisie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. jest więc prawidłowa. W sprawie tej zachodzi bowiem konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (art. 138 § 2 k.p.a.). Trafnie również podnosi organ drugiej instancji, że przepis art. 40 powoływanej ustawy nie daje podstaw do nakładania na inwestora obowiązku przedłożenia w określonym terminie dokumentacji powykonawczej obiektu budowlanego. Przepis ten upoważnia organ administracji do nakazania inwestorowi wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 grudnia 1998 r. (IV SA 2234/96, nie publ.) obowiązek przedstawienia dokumentacji w postaci projektu budowlanego i inwentaryzacji wykonanych robót mogły być nałożone na stronę na etapie wstrzymania robót budowlanych, a nie na etapie legalizacji wzniesionego obiektu na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Niezależnie zatem od braku ustaleń co do okoliczności określonych w przepisie art. 37 ustawy, prawidłowo wskazał organ drugiej instancji na wadliwość decyzji organu pierwszej instancji z powodu braku podstaw do nałożenia wskazanych w niej obowiązków. Zaskarżona decyzja wydana na podstawie przepisu art. 138 § 1 nie narusza więc prawa. Brak w tej sytuacji podstaw do uwzględnienia skargi. Z tych wszystkich względów i na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.