II SA/Lu 852/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] – po rozpatrzeniu odwołania Z. W. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania usług opiekuńczych - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że ww. decyzja organu pierwszej instancji została wydana po rozpatrzeniu wniosku Z. W. z dnia [...] maja 2018 r. o przyznanie usług opiekuńczych. W decyzji tej organ pierwszej instancji wskazał, że zmierzając do rozpatrzenia powyższego wniosku, pismami z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] i nr [...] powiadomił Z. i T. małż. W. o wyznaczeniu na dzień [...] czerwca 2018 r. terminu wizyty pracowników socjalnych w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. We wniosku z dnia [...] maja 2018 r. Z. W. wystąpił o wyłączenie od udziału w sprawie pracowników socjalnych E. W. i H. L. oraz Kierownika OPS w [...] B. Ś.. Postanowieniami z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] i nr [...] odmówiono wyłączenia odpowiednio ww. pracowników socjalnych oraz Kierownika OPS w [...]. W dniu [...] czerwca 2018 r. pracownicy socjalni w asyście funkcjonariuszy Policji przyjechali do miejsca zamieszkania Z. W. w celu przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, jednak - pomimo kilkukrotnego dzwonienia - nikt nie otworzył im drzwi. Z wizyty sporządzono notatkę służbową. O swojej nieobecności w domu w wyznaczonym na wizytę dniu Z. W. i T. W. nie powiadomili pracowników socjalnych telefonicznie, ani też osobiście. Organ pierwszej instancji stwierdził, że z przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm., dalej jako "u.p.s.") wynika, iż wydanie decyzji powinno być poprzedzone każdorazowo ustaleniem stanu faktycznego, tj. ustaleniem, czy zostały spełnione warunki do przyznania świadczenia. Ustalenie stanu faktycznego następuje w postępowaniu dowodowym, zaś szczególnym rodzajem dowodu przewidzianym w ww. ustawie, niezbędnym do ustalenia wszystkich okoliczności sprawy, jest rodzinny wywiad środowiskowy (lub jego aktualizacja), który powinien poprzedzać rozstrzygnięcie każdej sprawy dotyczącej świadczeń z pomocy społecznej. Po stronie osoby zainteresowanej występuje prawna powinność umożliwienia organowi dokonania wywiadu środowiskowego. Ponadto w świetle art. 4 u.p.s. osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotu ubiegającego się o pomoc może spowodować odmowę przyznania świadczenia – stosownie do art. 11 ust. 2 u.p.s. Organ pierwszej instancji stwierdził, że postawa Z. W. i T. W. świadczy o tym, że nie podejmują oni jakichkolwiek kroków prowadzących do poprawy ich sytuacji życiowej. Z akt sprawy wynika, iż wnioskodawca i jego żona nie umożliwiają pracownikom socjalnym przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, pomimo informowania ich o planowanych terminach wizyt. Organ podkreślił, że mając na uwadze chorobę psychiczną Z. W., o terminach przeprowadzania wywiadu zawiadamia również T. W., jednak żona wnioskodawcy także nie podejmuje z organem współpracy, choć jej stan zdrowia pozwala na udzielenie informacji w sprawie męża. W konsekwencji organ pierwszej instancji uznał, że brak jakiejkolwiek chęci współpracy z pracownikiem socjalnym ze strony Z. W. i T. W., w celu przezwyciężania ich trudnej sytuacji życiowej, stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczeń. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji Z. W. zarzucił., że postępowanie przeprowadzone przez ten organ było wadliwe, bowiem "niczego nie ustalono z urzędu". Odwołujący podkreślił, że zaskarżył postanowienia z dnia [...] maja 2018 r. odmawiające wyłączenia wskazanych pracowników socjalnych oraz Kierownika OPS w [...] od udziału w niniejszej sprawie. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało je za niezasadne. W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie wydane przez organ pierwszej instancji ma oparcie w stanie faktycznym. Niedopuszczalna – zdaniem organu odwoławczego – jest bowiem sytuacja, jakiej oczekuje Z. W., w której organ miałby być zobowiązany do pozytywnego załatwienia wniosków tylko z tego powodu, iż wnioskodawca uważa, że pomoc mu się należy bez względu na jego sytuację, której obiektywne ustalenie stale uniemożliwia. Zachowanie Z. W. uniemożliwiło zweryfikowanie i uaktualnienie informacji dotyczących sytuacji w jakiej się znajduje. Jego działanie jest przy tym nacechowane negatywnością, niechęcią, negacją i celowym utrudnianiem, a więc mieści się w określeniu "braku współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej", o którym mówi art. 11 ust. 2 u.p.s., zaś szczególnym wyrazem braku współpracy jest uniemożliwienie przeprowadzenia w dniu [...] czerwca 2018 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego mimo, że wnioskodawca został prawidłowo zawiadomiony o dacie i godzinie wizyty pracowników socjalnych. Kolegium podkreśliło, że organ pierwszej instancji o terminie wizyty powiadomił również żonę Z. W. - T. W., chcąc od niej uzyskać informacje pozwalające na ustalenie stanu faktycznego, jednakże również ona odmawiała współpracy z pracownikiem socjalnym i jej zachowanie świadczyło o niewyrażeniu zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego w sprawie męża. W ocenie Kolegium, powyższa sytuacja ewidentnie wyczerpuje przesłanki art. 11 ust. 2 oraz art. 104 ust. 4a u.p.s., które to przepisy przewidują sankcje w postaci odmowy udzielenia pomocy lub uchylenia decyzji przyznającej pomoc, w razie braku współdziałania wnioskodawcy z pracownikiem socjalnym. Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania postanowienia z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], którym Zastępca Kierownika OPS w [...] odmówił wyłączenia od udziału w sprawie pracowników socjalnych: E. W. i H. L., a także wydanego w tym samym dniu postanowienia Wójta Gminy [...] nr [...], odmawiającego wyłączenia Kierownika OPS w [...] B. Ś.. W ocenie organu drugiej instancji, odwołujący nie uprawdopodobnił istnienia okoliczności niewymienionych w art. 24 § 1 k.p.a., które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności ww. osób. Również pozostałe zarzuty odwołania Kolegium uznało za nieuzasadnione. Wskazało, że zarzut fałszowania protokołu wywiadu nie może dotyczyć niniejszej sprawy, bowiem w niniejszej sprawie takiego protokołu nie sporządzono. Zarzut braku fachowości, braku etyki, czy wrogości pracowników OPS w [...], nie ma natomiast uzasadnionych podstaw i sam z siebie nie może stanowić argumentu uzasadniającego uchylenie wydanej decyzji. Z. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając jej naruszenie art. 107 ust. 4 u.p.s. Ponadto podniósł, że zawiadomienie znak: [...] posiadało braki. Stwierdził, że (cyt.) "piśmidło w/w nie jest wezwaniem do obecności w miejscu zamieszkania i nie posiada wymogów art. 54 k.p.a." Pracownikom socjalnym OPS w [...], którzy przybyli do miejsca zamieszkania skarżącego celem przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, zarzucił on, że (cyt.) "naruszyli prawo (kary wielomilionowe) nie stosując się do zastrzeżenia". Postanowienie o odmowie wyłączenia od udziału w niniejszej sprawie E. W. i H. L. skarżący określił natomiast jako (cyt.) "bubel prawny". Ponadto skarżący zarzucił organom brak ustaleń faktycznych "z urzędu", a także niezapewnienie mu udziału w postępowaniu. Stwierdził, że (cyt.) "notatka służbowa (...) nie redukuje postępowania pierwszej instancji do wycieczki w celu sprodukowania szablonu działu III protokołu na szkodę z fałszem". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Uwaga organów rozpoznających sprawę o konieczności współdziałania beneficjenta świadczeń z pomocy społecznej z organami administracji, dysponującymi środkami przeznaczonymi na tego rodzaju pomoc, jest oczywiście uzasadniona. Art. 4 u.p.s. wprost nakłada na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek ten stanowi następstwo zasady subsydiarności wyrażonej w art. 3 ust. 1 u.p.s., stosownie do którego pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu problemów życiowych. Dobitnym wyrazem znaczenia, jakie nadaje się wspomnianej zasadzie, jest art. 11 ust. 2 u.p.s., według którego brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozumieniu powołanego przepisu jest odmowa lub uniemożliwianie pracownikom socjalnym przeprowadzenia środowiskowego wywiadu rodzinnego w miejscu zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. Jasne jest bowiem, że w takim przypadku organ nie jest w stanie prawidłowo ustalić rzeczywistej sytuacji materialno-bytowej wnioskodawcy, od której zależy przecież zarówno rozmiar, jak i forma udzielanej pomocy, o czym stanowi art. 3 ust. 3 u.p.s. Art. 106 ust. 4 u.p.s. wprost ustanawia wymóg jego przeprowadzenia przed wydaniem decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia. Z treści § 2 ust.5 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1788) wynika natomiast, że to właśnie w ramach przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z nich wynikające, stanowiące podstawę planowania pomocy. Rodzinny wywiad środowiskowy stanowi zatem swoiste postępowanie dowodowe, prowadzone z udziałem strony, w którym osoba może zgłosić pracownikowi potrzeby i oczekiwania, natomiast organ podejmuje szereg czynności pozwalających na określenie rzeczywistych jej potrzeb i własnych możliwości. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. Słuszne jest zatem wyrażane w orzecznictwie zapatrywanie, iż utrudnianie lub uniemożliwienie pracownikom socjalnym przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w pełni uzasadniają odmowę przyznania świadczenia (por. wyroki NSA: z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 60/11, z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1753/09, z dnia 19 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 561/08, z dnia 30 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 634/09, z dnia 23 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1765/07 – dostępne w CBOSA). Znaczenie wywiadu w postępowaniu z zakresu pomocy społecznej potwierdza art. 107 ust. 4a u.p.s. jednoznacznie stanowiąc, że niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W rozpoznawanej sprawie jest oczywiste, że wobec jednoznacznie negatywnego stanowiska skarżącego, do przeprowadzenia z nim wywiadu środowiskowego nie doszło, czemu nie zaprzecza zresztą sam skarżący. Stan ten jednoznacznie potwierdza sporządzona przez pracowników socjalnych E. W. i H. L. notatka służbowa z dnia [...] czerwca 2018 r. (k. 27 akt adm. I inst.), z której wynika, że po przybyciu tych pracowników do miejsca zamieszkania skarżącego, pomimo kilkukrotnego dzwonienia do drzwi nikt im nie otworzył. Bezsporne jest przy tym, że terminem tej wizyty skarżący nie zwracał się do organu pierwszej instancji o jego zmianę. Przekazane sądowi akta sprawy potwierdzają natomiast, że o wizycie pracowników socjalnych w dniu [...] czerwca 2018 r. zarówno skarżący, jak i jego żona T. W., zostali skutecznie zawiadomieni już w dniu [...] maja 2018 r. (potwierdzenia odbioru – k. 15 i k. 17 akt adm. I inst.). Podkreślić należy, że zawiadomienie to – wbrew zarzutom skarżącego – spełniało wymogi wezwania do udziału w podejmowanej czynności, zawierając wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 54 k.p.a., w tym informację o skutkach prawnych niezastosowania się do wezwania, podaną poprzez przytoczenie treści art. 107 ust. 4a u.p.s. Wprawdzie we wniosku z dnia [...] maja 2018 r. o przyznanie świadczenia skarżący domagał się wyłączenia od udziału w sprawie pracowników socjalnych, którzy w dniu [...] czerwca 2018 r. przybyli do jego miejsca zamieszkania, a także Kierownika OPS w [...] B. Ś., jednak wnioski te zostały negatywnie rozpatrzone postanowieniami Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2018 r. o numerach odpowiednio: [...] i [...], zaś odpisy tych postanowień (na które nie służyło zażalenie) doręczono skarżącemu prawidłowo w dniu [...] maja 2018 r., tj. wraz z zawiadomieniem o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W dniu wyznaczonym jako termin wywiadu środowiskowego skarżący miał zatem świadomość, że jego wniosek o wyłączenie od udziału w sprawie pracowników socjalnych E. W. i H. L. nie został uwzględniony, a tym samym, że pracownicy ci nie zostali pozbawieni prawa do podejmowania w tej sprawie czynności dowodowych. Powinnością skarżącego w tej sytuacji było zatem podporządkowanie się czynnościom z udziałem tych pracowników, skoro jego wniosek o przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych pozostawał aktualny pomimo odmowy ich wyłączenia. W ocenie Sądu powyższa okoliczność jest wystarczająca dla akceptacji stanowiska organów rozpoznających wniosek skarżącego. Uniemożliwienie przez skarżącego przeprowadzenia z nim w dniu [...] czerwca 2018 r. wywiadu środowiskowego, pomimo wcześniejszego skutecznego powiadomienia go o terminie tej czynności, wypełnia bowiem przesłankę odmowy przyznania świadczenia, określoną w art. 107 ust. 4a u.p.s., a także przesłankę negatywną z art. 11 ust. 2 u.p.s., spełniając kryteria "braku współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym" w rozumieniu tego przepisu. Tym samym organy, odmawiając skarżącemu z tego powodu przyznania wnioskowanego świadczenia, nie naruszyły prawa. Uwzględniły one bowiem wskazane wyżej przepisy u.p.s. oraz przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, rozważając wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienia zapadłych w niniejszej sprawie decyzji odpowiadają ponadto wymogom określonym w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Brak jest także podstaw do zakwestionowania słuszności podjętych w dniu [...] maja 2018 r. postanowień o odmowie wyłączenia od udziału w niniejszej sprawie pracowników socjalnych E. W. i H. L. oraz Kierownika OPS w [...] B. Ś.. Twierdzenia skarżącego o konieczności wyłączenia tych osób od udziału w jego sprawach z urzędu, są bowiem całkowicie pozbawione racji. Podejmowanie przez te osoby czynności w innych sprawach toczących się z udziałem skarżącej, nie stanowi bowiem przesłanki wyłączenia pracownika organu administracji. O zaistnieniu ustawowej przesłanki wyłączenia nie świadczą także wielokrotnie podnoszone przez skarżącego zarzuty, iż osoby te brały udział w postępowaniach administracyjnych, w których wydano decyzje (niekorzystne dla skarżącego), uchylane następnie, bądź to w postępowaniu odwoławczym, bądź w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zamierzonego skutku w postaci uwzględnienia skargi nie może odnieść również zarzut skarżącego wskazujący na niezapewnienie mu udziału w postępowaniu przed organami administracji. Potwierdzeniem słuszności tego zarzutu nie może być okoliczność nieprzeprowadzenia ze skarżącym w niniejszej sprawie wywiadu środowiskowego, skoro – jak już wyżej wskazano – to postawa samego skarżącego uniemożliwiła dokonanie tej czynności. Ponadto z akt sprawy wynika, że skarżący aktywnie uczestniczył w postępowaniu, składając różnego rodzaju pisma (w tym pismo z dnia [...] maja 2018 r. – k. 11 akt adm. I inst., pismo z dnia [...] maja 2018 r. – k. 23 akt adm. I inst. oraz pismo z dnia [...] czerwca 2018 r. – k. 29 akt adm. I inst.). Podjęte w toku postępowania postanowienia, jak też wydane decyzje organów obu instancji, zostały skarżącemu każdorazowo skutecznie doręczone. Jedynym dostrzegalnym w aktach sprawy uchybieniem obowiązku zapewnienia skarżącemu udziału w postepowaniu, jest fakt, iż skarżący przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej nie został on dodatkowo pisemnie powiadomiony przez organ, w trybie art. 10 § 1 k.p.a., o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zdaniem Sądu, wobec aktywnego udziału skarżącego w postępowaniu nie sposób jednak przyjąć, że uchybienie w tym zakresie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto skarżący nie wykazał, by uchybienie to uniemożliwiło mu podjęcie konkretnej czynności procesowej, a tylko w takiej sytuacji zarzut naruszenia powyższego przepisu mógłby odnieść skutek (por. postanowienie NSA z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 431/12, LEX nr 1145527). Jednocześnie należy zauważyć, że na etapie postępowania odwoławczego, przed wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie, obowiązek określony w art. 10 § 1 k.p.a., został przez organ odwoławczy wykonany prawidłowo (zob. zawiadomienie z dnia [...] lipca 2018 r., doręczone skarżącemu prawidłowo w dniu [...] lipca 2018 r. – k. 9 i 10 akt adm. II inst.). Z tych wszystkich względów, wobec braku uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.