II SA/Lu 854/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 r. sprawy ze skargi E. G. oraz M. G. na postanowienie Wojewody z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego. I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej E. G. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Wojewody na rzecz M. G. kwotę [...] (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z 10 sierpnia 2019 r., nr [...], Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez M. G., reprezentowanego przez pełnomocnika – radcę prawnego A. T., od decyzji Starosty [...] z [...] r., nr [...], odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę domu pogrzebowego (kategoria obiektu XVII) - na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w K. ., obręb ewidencyjny nr [...] K., jednostka ewidencyjna [...]. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wyjaśnił, że w świetle dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, iż inwestora M. G. reprezentował pełnomocnik A. K.. Osoba ta udzieliła dalszego pełnomocnictwa (pełnomocnictwa substytucyjnego) radcy prawnemu A. T.. Jednakże, pełnomocnictwo pierwotne, udzielone A. K. przez inwestora M. G., wyraźnie wyłączyło możliwość udzielenia dalszych pełnomocnictw. To oznacza, że radca prawny A. T. nie był należycie umocowany do reprezentowania inwestora w niniejszej sprawie. Tym samym odwołanie wniesione w niniejszej sprawie w imieniu inwestora przez radcę prawnego A. T. było niedopuszczalne, co organ zobligowany był stwierdzić postanowieniem – w trybie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.). Skargi na to postanowienie złożyli odrębnie M. G. oraz E. G. – jako współwłaścicielka działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w K. .. Skarżący podnieśli zasadniczo te same zarzuty co do naruszenia przez organ odwoławczy: 1) art. art. 6, 7, 9 i 10 § 1 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, co naruszyło zasadę czynnego udziału strony; 2) art. 64 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie wezwania strony do uzupełnienia braków pełnomocnictwa; 3) art. 134 k.p.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie. Zarówno skarżący M. G., jak i skarżąca E. G. podkreślili, że stwierdzone przez organ braki w zakresie umocowania pełnomocnika, mogły być usunięte poprzez przedłożenie dokumentu potwierdzającego umocowanie do działania w imieniu strony, jak również poprzez potwierdzenie przez samą stronę dokonanych przez pełnomocnika czynności, skoro w jej imieniu działał radca prawny, a więc osoba, która może być pełnomocnikiem. Natomiast w razie nieuzyskania następczego zatwierdzenia przez stronę dokonanych w jej imieniu czynności procesowych, przez "nienależycie" umocowanego pełnomocnika, rzeczą organu drugiej instancji było zastosowanie regulacji art. 64 § 2 k.p.a. Jednocześnie skarżący zwrócili uwagę, iż w trakcie postępowania międzyinstancyjnego, już po wniesieniu odwołania przez występującego w imieniu M. G. pełnomocnika – radcę prawnego A. T., skarżący we własnym imieniu złożył pismo procesowe, w którym powołał się na złożone w jego imieniu odwołanie. W tych okolicznościach należało więc przyjąć, że co najmniej doszło do zatwierdzenia czynności dokonanych przez "rzekomego" pełnomocnika. Do obu skarg załączono pełnomocnictwo z 20 czerwca 2018 r., udzielone A. K. przez skarżącego M. G., zawierające upoważnienie do działania w imieniu mocodawcy w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę opisanej na wstępie inwestycji, w tym do udzielania dalszych pełnomocnictw. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo organ wskazał, że załączone do skarg pełnomocnictwo, datowane na 20 czerwca 2018 r., nie istniało w dacie udzielania pełnomocnictwa radcy prawnemu A. T.. Wskazuje na to fakt, że nie zostało ono dołączone wraz z odwołaniem do akt postępowania prowadzonego przez organ drugiej instancji, mimo że udzielone później pełnomocnictwo substytucyjne złożono do tych akt wraz z wniesieniem odwołania. Okoliczność ta świadczy o tym, że pełnomocnictwo to, zdaniem organu, dołączone zostało do skarg jedynie na potrzeby ich pozytywnego rozpatrzenia przez Sąd. Zarządzeniami przewodniczącego wydziału z 16 października 2018 r. sprawa ze skargi E. G. została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Lu 854/18, zaś sprawa ze skargi M. G. – pod sygn. akt II SA/Lu 855/18. Na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 r. Sąd, działając w oparciu o art. 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), orzekł o połączeniu obu tych spraw, w celu ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skargi E. G. i M. G. są zasadne, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. Postanowieniem tym Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego w imieniu skarżącego M. G., przez radcę prawnego A. T. od decyzji Starosty [...] z [...] nr [...], w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę opisanej na wstępie inwestycji – na podstawie art. 134 k.p.a. W myśl tego przepisu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Wskazać należy, że cytowany przepis wyznacza zakres wstępnego postępowania organu drugiej instancji, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Na tym etapie postępowania organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, ale także całe postępowanie odwoławcze. Dopiero pozytywny rezultat tych czynności pozwala organowi drugiej instancji na zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Przepis art. 134 k.p.a. nie wskazuje warunków, jakie decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania. Przyjmuje się natomiast, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Przesłanka podmiotowa oznacza złożenie odwołania przez legitymowany podmiot – stronę postępowania w sprawie. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że w dniu 28 lutego 2018 r. do Starostwa Powiatowego w K. wpłynął wniosek skarżącego M. G. (dalej: inwestor) o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę domu pogrzebowego na działce nr ewid. [...], przy ul. [...] w K. , obręb ewidencyjny nr [...] M. K., jednostka ewidencyjna [...]_1 K.. Do wniosku tego dołączone zostało pełnomocnictwo, datowane na 16 lutego 2018 r., udzielone przez inwestora A. K. do występowania w imieniu mocodawcy "w sprawach związanych z: pozwoleniem na budowę, wyłączeniem gruntów z produkcji rolnej budynku usługowego – dom pogrzebowy" zlokalizowanego na ww. działce. Mocodawca zastrzegł jednak, że pełnomocnictwo to "nie upoważnia do udzielania dalszych pełnomocnictw" (k. 1 akt adm. I inst.). Z akt wynika także, iż decyzja organu pierwszej instancji odmawiająca zatwierdzenia złożonego projektu budowlanego i udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę została doręczona jego pełnomocnikowi - A. K. 20 czerwca 2018 r. (k. 52 akt adm. I inst.). Niekwestionowane jest również, jak wskazano wyżej, że odwołanie od tej decyzji, złożone 3 lipca 2018 r., zostało wniesione przez radcę prawnego A. T.. Do odwołania dołączono pełnomocnictwo z 27 czerwca 2018 r., udzielone tej osobie przez A. K., o następującej treści: "Ja, niżej podpisany, działając jako pełnomocnik w imieniu Pana M. G., zamieszkałego przy ul. [...], [...] w sprawie o uzyskanie pozwolenia na budowę - znak sprawy: [...] Udzielam pełnomocnictwa radcy prawnemu Panu A. T., Kancelaria Radcy Prawnego, ul. [...], [...] do występowania w imieniu moim i mojego klienta Pana M. G. jako pełnomocnik w postępowaniu administracyjnym o uzyskanie pozwolenia na budowę, a także w reprezentowaniu Pana M. G. przed sądami administracyjnymi wszystkich instancji" (k. 4 akt adm. I inst.). W ocenie Sądu, co najmniej przedwczesne było stanowisko organu drugiej instancji co do konieczności stwierdzenia w niniejszej sprawie niedopuszczalności omawianego odwołania, wobec złożenia go przez podmiot nielegitymowany do reprezentowania strony postępowania – skarżącego M. G.. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że wydanie, w trybie art. 134 k.p.a., postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. W sytuacji zaś, gdy z odwołania tego wynika, iż zostało ono wniesione w imieniu strony postępowania przez podmiot, w stosunku do którego istnieją wątpliwości co do skuteczności umocowania go do reprezentowania tej strony, obowiązkiem organu jest podjęcie z urzędu wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do rozstrzygnięcia tych wątpliwości i ewentualnego usunięcia braków w umocowaniu przedstawiciela strony do jej reprezentowania w postępowaniu odwoławczym. Należyte dochowanie wspomnianego obowiązku ma tym istotniejsze znaczenie, że wszelkie jego uchybienia przez organ odwoławczy prowadzić mogą do naruszenia konstytucyjnego prawa strony do zaskarżenia orzeczenia organu władzy publicznej, zapadłego w pierwszej instancji. Tym samym organ odwoławczy powinien szczególnie wnikliwie, a zarazem ostrożnie podchodzić do badania prawidłowości umocowania osoby wskazującej, że działa jako pełnomocnik strony postępowania, tak by w miarę możliwości zachować konstytucyjny standard postępowania, wynikający z opisanej wyżej zasady. Wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 32 k.p.a., strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Działając w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a., pełnomocnik strony winien legitymować się stosownym pełnomocnictwem udzielonym na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszonym do protokołu (art. 33 § 2 k.p.a.), a w przypadku pełnomocnictwa udzielonego na piśmie, winien dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (art. 33 § 3 k.p.a.). W świetle art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że brakiem formalnym pisma sporządzonego w imieniu mocodawcy, obligującym organ do wystosowania wezwania na podstawie mowa w art. 64 § 2 k.p.a. jest niedołączenie dokumentu pełnomocnictwa, przez co rozumie się jego oryginał lub urzędowo poświadczony odpis. Skoro – w myśl art. 33 § 3 k.p.a. – na pełnomocniku ciąży formalny obowiązek przedstawienia organowi dokumentu pełnomocnictwa, to w razie braku takiego dokumentu lub wątpliwości co do jego zakresu, organ powinien zwrócić się o uzupełnienie tego braku formalnego właśnie do pełnomocnika. Co więcej, jeżeli w ocenie organu przedłożone przez stronę, już po uzupełnieniu braków, dokumenty są nadal niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, gdyż organ ma wątpliwości w zakresie jej reprezentacji, to winien był wezwać stronę ponownie do przedłożenia stosownych dokumentów, wyjaśniając jej powód swojego ponownego żądania w tym zakresie. Taki obowiązek organu wynika z art. 9 k.p.a. Przed organem odwoławczym powstaje zatem konieczność zweryfikowania zakresu pełnomocnictwa lub też nawet samego faktu prawidłowego jego udzielenia (zob. wyroki NSA z: 12 października 2016 r., sygn. akt II FSK 2336/14 i 4 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2131/16). Niewątpliwie zatem, jeżeli organ odwoławczy stwierdził, że do odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, złożonego w imieniu skarżącego M. G., nie dołączono pełnomocnictwa, które zawierało prawidłowe umocowanie do działania w jego imieniu przez osobę wnoszącą ten środek zaskarżenia, to obowiązkiem organu było wezwanie osoby występującej jako pełnomocnik do usunięcia tego braku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie organ odwoławczy zaniechał dokonania czynności polegających na wezwaniu strony do podpisania odwołania, czy też do złożenia udzielonego pełnomocnictwa, czy wreszcie do potwierdzenia czynności dokonanych przez nienależycie umocowanego pełnomocnika. Zaniechanie takiego wezwania, jak zasadnie podnieśli skarżący, stanowi także naruszenie zasad ogólnych postępowania wyrażonych w art. art. 6, 7, 9 i 10 § 1 k.p.a. Niezależnie od tego, co wskazano wyżej, należy podkreślić, że podstaw do takiego zaniechania organu nie można było upatrywać w treści pełnomocnictwa udzielonego A. K. przez skarżącego M. G.. Po pierwsze, nie budzi żadnych wątpliwości, że nic nie stało na przeszkodzie, by skarżący odrębnie umocował do działania w swoim imieniu, obok A. K., także inną osobę, zwłaszcza gdy kolejnym pełnomocnikiem miałby być radca prawny bądź adwokat. Oczywiste jest, że to od woli strony, a nie od woli organu, zależy, czy strona będzie działać osobiście, czy też za pośrednictwem jednego albo kilku pełnomocników. Po drugie, mając na uwadze stan faktyczny niniejszej sprawy, nie można było z góry wykluczyć, że po 16 lutego 2018 r. skarżący M. G. udzielił A. K. innego (kolejnego) pełnomocnictwa, z którego wynikałoby umocowanie do ustanawiania dalszych pełnomocnictw. Dlatego też, w ocenie Sądu, nie sposób jest zaaprobować stanowiska organu, wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że załączone do obu skarg pełnomocnictwo, opatrzone datą "20 czerwca 2018 r." (niezawierające zakazu udzielenia przez A. K. dalszych pełnomocnictw) nie mogło istnieć 27 czerwca 2018 r., to jest w dacie udzielania przez tę ostatnią osobę dalszego pełnomocnictwa radcy prawnemu A. T.. Mając powyższe na względzie, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Organ ten przede wszystkim rozważy zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a., w celu wyjaśnienia wątpliwości co do umocowania radcy prawnego A. T. do złożenia odwołania w imieniu skarżącego M. G. od decyzji Starosty [...] z 1 czerwca 2018 r., nr [...] Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a.