II SA/Lu 858/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2009 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłków celowych 1. oddala skargę, 2. przyznaje [...] P. J. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 292, 80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, w tym 52, 80 (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) należnego podatku od towarów i usług. Wnioskami z dnia 17, 28 i 30 lipca 2008 r. A. J. wystąpił o udzielenie pomocy w formie przyznania zasiłku: 1) na spłatę jednej raty kredytu studenckiego córki E. J. w wysokości 320 złotych; 2) na zakup przyborów szkolnych dla dzieci Ł., M. i K. J. oraz 3) na pokrycie kwoty odsetek za zaległości czynszowe w wysokości 500 złotych. Decyzją z dnia 13 [...] 2008 r. [(...)] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej działający z upoważnienia Prezydenta Miasta P. odmówił przyznania wnioskodawcy świadczeń na wskazane cele. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przywołał art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje rodzinom i osobom, których dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku nie przekracza kryterium ustawowego wynoszącego 351 złotych na osobę w rodzinie, wskazując dalej, że dochód członka rodziny strony z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosków wyniósł 471,74 zł, a zatem przekroczył obowiązujące kryterium dochodowe, co uniemożliwia udzielenie żądanej pomocy. Organ I instancji wskazał również, iż konieczność opłacenia odsetek z tytułu zaległości czynszowych czy spłata kredytu studenckiego - zaciągniętego przez dorosła córkę - nie posiadają charakteru niezbędnej potrzeby bytowej w rozumieniu art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Odnośnie powyższego organ wspomniał, iż stronie została od miesiąca lipca do grudnia 2008 r. przyznana pomoc finansowa w formie dodatku mieszkaniowego w wysokości 243,42 złotych miesięcznie. Odnośnie przyznania pomocy na zakup przyborów szkolnych organ wyjaśnił, iż forma tej pomocy realizowana jest w ramach ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ramach tej ustawy przyznawany jest dodatek do zasiłku rodzinnego należny z tytułu rozpoczęcia nowego roku szkolnego, który ma właśnie za cel częściowe pokrycie kosztów zakupu tych przyborów. Organ również zaznaczył, iż w przedmiotowej sprawie nie występuje "szczególnie uzasadniony przypadek" o którym mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej umożliwiający przyznanie stronie nie spełniającej kryterium dochodowego bezzwrotnego specjalnego zasiłku celowego. Charakter zgłaszanych potrzeb w ocenie organu nie wypełnia kryterium szczególnie uzasadnionego przypadku. Od powyższej decyzji odwołał się A. J. podnosząc, że organ nie wziął pod uwagę wydatków związanych z OPEC - 2,5 tys. złotych, czynszem - 300 złotych, światłem - 350 złotych, gazem - 140 złotych, telefonem - 30 złotych, lekami i leczeniem - ok. 300 złotych. Nadto zarzucił, iż przed wydaniem decyzji odmówiono mu wglądu do akt sprawy, czym pozbawiono go prawa czynnego udziału w postępowaniu. Zaznaczył również, iż aktualnie zaciągnął kolejną pożyczkę i spłacił OPEC 1300 zł, uiścił opłatę za gaz oraz zakupił cześć potrzebnych dzieciom zeszytów szkolnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - po rozpatrzeniu odwołania - decyzją z dnia 14 [...] 2008 r. [(...)] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne oraz ocenę prawna dokonaną przez organ pierwszej instancji. Stwierdził, że dochód przypadający na członka rodziny wnioskodawcy jest wyższy od ustawowego kryterium dochodowego, gdyż przekracza kwotę 351 zł na osobę w rodzinie. Nie istniały zatem podstawy do udzielenia rodzinie odwołującego pomocy finansowej w postaci zasiłków celowych na żądane cele. Jednocześnie organ ten wyjaśnił, że stronie zasadnie odmówiono przyznania specjalnego zasiłku celowego oraz zasiłku zwrotnego z art. 41 ustawy o pomocy społecznej. O tym, że sytuacja rodziny nie jest sytuacją szczególną, zdaniem Kolegium świadczy fakt, iż rodzina posiada stałe dochody oraz objęta jest bieżącą pomocą ośrodka pomocy społecznej, albowiem otrzymuje świadczenia w formie zasiłków, m. in. w postaci obiadów dla trójki dzieci na cały rok szkolny 2008/09. Ponadto odwołujący złożył wniosek o przyznanie zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami do tych zasiłków z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Nadto Kolegium powtórzyło za organem I instancji, iż spłata kredytu studenckiego oraz zaległości czynszowych nie są niezbędną potrzebą bytową. Odnośnie zaś pomocy na zakup artykułów szkolnych - koszty te zostaną pokryte poprzez przyznanie stronie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Natomiast w przypadku odmowy przyznania wnioskodawcy pomocy w tej formie może on ponownie zwrócić się z wnioskiem o przyznanie takowego świadczenia. Odnosząc się szeroko do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, iż są one bezpodstawne. W szczególności nie znajduje potwierdzenia zarzut pozbawienia wnioskodawcy prawa dostępu do akt postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł A. J. W skardze tej zaznaczył, że wydane decyzje są niesłuszne i krzywdzące. W rodzinie jego występuje wielodzietność i niepełnosprawność. Wyjaśnił także, iż do dnia złożenia skargi nie zostały mu wypłacone zasiłki rodzinne. Nadto organy naruszyły treść art. 41 ustawy o pomocy społecznej odmawiając przyznania zasiłków zwrotnych. MOPS odmawiając jego rodzinie zwrotnej pożyczki naraził ją na biedę, nędzę i głód. Samo udzielenie skarżącemu kredytu przez bank nie może stanowić argumentacji zaskarżonej decyzji. Zabezpieczeniem kredytu jest bowiem renta skarżącego, a w dodatku kredyt ten jest wysoko oprocentowany. Z uwagi na powyższe wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w motywach kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Rozpoznając skargę sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Mając na uwadze powyższe kryterium kontroli, skargę należało oddalić jako nie zasługującą na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja o odmowie przyznania stronie zasiłków celowych na: 1) spłatę jednej raty kredytu studenckiego zaciągniętego przez córkę skarżącego; 2) spłatę odsetek z tytułu zadłużenia w opłatach czynszowych oraz 3) zakup przyborów szkolnych dla dzieci skarżącego. Zasady, tryb oraz procedurę przyznawania pomocy osobom potrzebującym reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) zwana dalej w skrócie "ustawą". Zgodnie z art. 2 ust 1 ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przepis ten kształtuje zatem zasadę pomocniczości polegającą na obowiązku państwa udzielenia obywatelowi pomocy w przezwyciężeniu trudnej sytuacji materialnej, w jakiej się znajduje on lub jego rodzina. Przywołany obowiązek państwa nie jest jednak bezwzględny, nie można go sprowadzać do konieczności wyręczania jednostki w zadaniach, które może ona zrealizować samodzielnie. Pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka po wykorzystaniu swoich uprawnień, zasobów i możliwości przestaje być samowystarczalna. Ponadto podkreślić należy, iż pomoc społeczna udzielana jest osobom i rodzinom, które spełniają jednocześnie dwa kryteria, a mianowicie: kryterium dysfunkcji, o którym mowa w art. 7 ustawy - między innymi ubóstwo, sieroctwo, bezrobocie, niepełnosprawność, długotrwała lub ciężka choroba, oraz kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ustawy. W odniesieniu do osoby w rodzinie od dnia 1 października 2006 r., kwota dochodu skorygowana przepisem § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. nr 135, poz. 950), wynosi 351 zł. W stanie faktycznym sprawy organy obu instancji zasadnie uznały, że rodzina skarżącego nie spełnia kryterium dochodowego, gdyż dochód na osobę w rodzinie wynosi 471,74 zł. Dochód ten prawidłowo został wyliczony zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy. Tak wyliczonej kwoty dochodu nie kwestionuje również skarżący nie podnosząc w tym zakresie żadnych zarzutów. W tej sytuacji bezspornym jest, iż (abstrahując od dopuszczalności przyznania pomocy na żądane cele, o czym poniżej) brak było podstaw do przyznania skarżącemu zasiłków celowych na wskazane cele na zasadach ogólnych, zgodnie bowiem z wolą ustawodawcy przyznanie tego rodzaju świadczeń, uzależnione jest przede wszystkim od spełnienia przez wnioskodawcę kryterium dochodowego. Natomiast w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe (co występuje w przedmiotowej sprawie) może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, o czym stanowi art. 41 pkt 1 ustawy lub zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową (art. 41 pkt 2). Jednakże należy jasno powiedzieć, iż rozstrzygnięcie w sprawie przyznania zasiłku celowego specjalnego lub zasiłku celowego zwrotnego (podobnie zresztą jak i "zwykłego" zasiłku celowego) zapada w ramach tak zwanego uznania administracyjnego, o czym przesądza jednoznacznie treść art. 41 ustawy. Z faktu, iż wymienione zasiłki przyznawane są pomimo przekroczenia kryterium dochodowego, należy wyprowadzać również zupełnie wyjątkowy charakter tych świadczeń. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, załatwienie sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne, choć nie nakazuje organowi spełnienia każdego żądania wnioskodawcy, to nie pozwala mu jednak na dowolność w załatwieniu sprawy. Orzekając w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego specjalnego, organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazówki, co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy - (art. 3 ust. 3 ustawy), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej - (art. 3 ust. 4 ustawy). Ponadto - co również istotne - udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego lub zasiłku celowego zwrotnego uzależnione jest także od zaistnienia dodatkowej przesłanki, którą jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Obwarowanie tej formy pomocy wymienioną przesłanką związane jest niewątpliwie z tym, że ustawodawca przewidział możliwość jej udzielenia osobom lub rodzinom o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Jednocześnie dla jej określenia posłużył się pojęciem nieostrym, co wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w przepisie ogólnej normy i nadania jej treści z uwzględnieniem okoliczności faktycznych każdej indywidualnej sprawy. Kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez sąd administracyjny polega na zbadaniu jej zgodności z prawem, bez wnikania w celowość rozstrzygnięcia w niej zawartego. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji zawierającej określone w niej rozstrzygniecie, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania dozwolonego prawem oraz czy właściwie ocenił stan faktyczny sprawy i czy należycie uzasadnił rozstrzygnięcie z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa. Oceniając stan faktyczny rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdza, że organy obu instancji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego i dokonały prawidłowej wykładni użytego przez ustawodawcę w art. 41 ustawy pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek". Organy administracji publicznej dokonały bowiem analizy sytuacji materialnej i życiowej rodziny skarżącego i słusznie przyjęły, że oceniając możliwość przyznania A. J. zasiłku specjalnego celowego należy mieć na względzie fakt, że nie tylko uzyskuje on oraz jego żona stały dochód (z tytułu otrzymywanych rent oraz wynagrodzenia za prace Aliny J.) przekraczający obowiązujące kryterium dochodowe, ale jednocześnie wielokrotnie był obejmowany wraz z członkami rodziny różnorodnymi świadczeniami pomocowymi, takimi jak: przyznany do końca 2008 r. dodatek mieszkaniowy, przyznane zasiłki rodzinne wraz z dodatkami, zasiłek pielęgnacyjny na syna, udzielenie pomocy w postaci obiadów na cały rok szkolny dla dzieci skarżącego. Ponadto, co zasadnie podniosły organy w wydanych decyzjach, przyznając którekolwiek z omawianych świadczeń należy w pierwszym rzędzie mieć na uwadze przywołane na wstępie rozważań Sądu cele pomocy społecznej określone przepisami ustawy. Zważyć bowiem należy, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1). Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1). Należy także podkreślić istotną - zdaniem Sądu - w niniejszej sprawie treść art. 3 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z tych też względów wniosek skarżącego wynikający z potrzeby zwrotu zarówno pożyczki zaciągniętej przez córkę jak również uiszczenia kwoty odsetek wynikłych z nieterminowego uiszczania czynszu, uwzględniając nawet przy tym (z całą pewnością słuszny) cel zaciągnięcia tej pożyczki, nie odpowiada - zdaniem Sądu - celom pomocy społecznej i nie mieści się w możliwościach tej pomocy. Pomoc społeczna ma udzielać swoim podopiecznym pomocy i wsparcia, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych na finansowanie dowolnych celów w wysokości dla nich wygodnej czy pożądanej. Ocena przesłanek do przyznania specjalnego zasiłku celowego lub zasiłku celowego zwrotnego musi być dokonywana przy uwzględnieniu szczególnego charakteru tych świadczeń, które mogą być przyznane w sytuacjach zupełnie wyjątkowych i powinny być przeznaczane jedynie na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych osób korzystających z pomocy, a nie na podnoszenie standardów ich codziennego funkcjonowania. Poza cele pomocy społecznej wykracza również żądanie strony udzielenia pomocy na zakup przyborów szkolnych dla dzieci skarżącego. Jak zasadnie podniosły organy, pokryciu części kosztów związanych z zakupem niezbędnych artykułów szkolnych służy nie specjalny zasiłek celowy lecz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, decyzją z dnia 7 listopada 2008 r. skarżącemu zostało przyznane prawo do zasiłku rodzinnego (na okres od 1 października 2008 r. do 31 sierpnia 2009 r.) na pozostające pod jego opieką dzieci wraz z dodatkami m. in. z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Sąd w pełni podziela orzecznictwo sądów administracyjnych przywołane zarówno przez organ I jak i II instancji. W ocenie Sądu w pełni odpowiada ono stanowi faktycznemu przedmiotowej sprawy jednoznacznie wyjaśniając sens, istotę i charakter świadczeń przyznawanych w ramach pomocy społecznej. W tym miejscu warte również jest przedstawienie stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 1998 r. (sygn. akt I SA 1174/97, LEX nr 45813), w którym wskazano, że "konieczność pokrycia zaległości w opłatach za mieszkanie nie mieści się w pojęciu niezbędnej potrzeby życiowej, o którym mowa w art. 32 ustawy z 1990 r. o pomocy społecznej". W orzeczeniu tym, które pozostaje aktualne również na gruncie ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. wskazano, że udzielenie zasiłku celowego na pokrycie [tych] zaległości byłoby w gruncie rzeczy udzieleniem pomocy wierzycielowi skarżącego (...), a więc podmiotowi, do którego na pewno nie jest adresowana ustawa o pomocy społecznej". W tym stanie rzeczy bez znaczenia jest kwestia okoliczności, w jakich doszło do powstania tego zadłużenia. Twierdzenie to znajduje uzasadnienie również odnośnie rat zaciągniętego przez córkę skarżącego kredytu bankowego. W tym stanie rzeczy wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, należało skargę jako nieuzasadnioną oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. O wynagrodzeniu adwokata z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. Wysokość tego wynagrodzenia określono zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).