II SA/Lu 859/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (spr.), Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Referent Małgorzata Poniatowska-Furmaga, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie skierowania do domu opieki społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...]. nr [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...], wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej na podstawie art. 3, art. 8, art. 51, art. 97 ust. 1 i ust. 5, art. 104 ust. 4, art. 106, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm.), art. 9 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 1994 r. Nr 111, poz. 535 ze zm.), art. 108 K.p.a., Uchwały Nr XXIX/155/2004 Rady Miejskiej z dnia 2 grudnia 2004 r. w sprawie ustalenia zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w Środowiskowym Domu Samopomocy oraz zarządzenia nr 55 Burmistrza z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach należących do właściwości gminy, T.B. został skierowany do Środowiskowego Domu Samopomocy na okres próbny od dnia 3 lipca 2006 r. do dnia 31 lipca 2006 r. oraz zwolniony z odpłatności za usługi. Odwołanie od tej decyzji złożył T.B. Wskazał, iż brak jest w niej wskazania sposobu dotarcia z miejsca zamieszkania do domu pomocy społecznej i powrotu stamtąd, a odwołujący się nie jest w stanie samodzielnie przebyć tej drogi. Stąd też, jego zdaniem, decyzja ta jest wadliwa i podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie przepisu art. 156 §1 pkt 7 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 2006 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymało w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu swego stanowiska organ odwoławczy wskazał, iż art. 51 ustawy o pomocy społecznej nie obliguje organu pomocy społecznej do zapewnienia osobie skierowanej do ośrodka wsparcia dojazdu i powrotu do miejsca zamieszkania. Inne przepisy powołanej ustawy również nie przewidują zapewnienia osobie skierowanej do ośrodka wsparcia środka transportu. Ponadto odwołujący się w przedmiotowej sprawie nie zwrócił się o przyznanie pomocy społecznej w formie świadczeń pieniężnych, co umożliwiłoby mu uzyskanie środków na przejazdy. W związku z powyższym, zdaniem organu, dojazd oraz powrót z ośrodka wsparcia leżą wyłącznie w gestii odwołującego się. Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie T.B., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji a także o skierowanie skarżącego do Środowiskowego Domu Samopomocy na okres stały z zapewnieniem mu nieodpłatnego transportu do i z ośrodka, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., powodujące jej nieważność, a także niezgodność decyzji obu instancji ze stanem faktycznym i prawnym, w szczególności z przepisami ustawy o pomocy społecznej oraz niezałatwienie wniosku skarżącego w całości. W uzasadnieniu skargi T.B. podniósł, iż nawet gdyby nie wniósł niniejszej skargi, to w dacie doręczenia mu decyzji Kolegium, decyzja organu pierwszej instancji była już niewykonalna ze względu na upływ terminów okresu próbnego, o jakich mowa w decyzji organu pierwszej instancji, co powoduje jej nieważność. Wskazał, iż SKO powinno z urzędu wziąć pod uwagę, że w dacie wydania przezeń decyzji, decyzja pierwszoinstancyjna nie mogła być wykonana co najmniej w znacznej części. Ponadto treść zaświadczenia lekarskiego znajdującego się w aktach sprawy dawała podstawę do skierowania skarżącego do ośrodka wsparcia na pobyt stały. W związku z zarzutem organu pierwszej instancji, iż nie wniósł zaświadczenia na właściwym formularzu, skarżący wskazał, iż dyrektor Środowiskowego Domu Samopomocy odmówiła mu wydania stosownego druku formularza, twierdząc, iż skierowanie na pobyt w ośrodku wsparcia powinien wystawić lekarz współpracujący z ośrodkiem, a nie lekarz stale opiekujący się pacjentem. Skarżący podniósł również, iż decyzje obu instancji nie orzekły o całości jego wniosku, który dotyczył skierowania go do ośrodka wsparcia z zapewnieniem mu dojazdu. Skarżący, jak sam wskazał, ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie samodzielnie dojechać do ośrodka i stamtąd wrócić, a według jego wiedzy, ośrodek, do którego został skierowany, ma do dyspozycji środek transportu i część osób pozostających pod opieką ośrodka z tego środka transportu korzysta. Podniósł, iż zawarta w decyzji organu drugiej instancji sugestia o możliwości skorzystania przez niego z pomocy w formie świadczenia pieniężnego na pokrycie kosztów środka transportu nie jest możliwa w przypadku skierowania go do ośrodka na okres próbny, bowiem pomoc taka przysługuje tylko w przypadku skierowania do ośrodka na pobyt stały. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podnosząc, iż zawarty w przepisie art. 51 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zwrot "mogą być przyznane usługi opiekuńcze (...)" wskazuje, iż organ nie jest zobowiązany do pozytywnego rozpatrzenia każdego złożonego wniosku w tym zakresie. Według organu odwoławczego, podkreślenia wymaga okoliczność, iż to organ finansuje pobyt w ośrodku wsparcia, zatem rozpatrując złożoną prośbę bada, czy w konkretnym przypadku są podstawy do skierowania zainteresowanego do przedmiotowego ośrodka. Kolegium podniosło, iż ustalenie powyższego wymaga stosownego zaświadczenia lekarskiego, wskazującego odpowiedni dla zainteresowanego rodzaj terapii, natomiast znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie lekarskie z dnia 22 czerwca 2006 r. tego wymogu nie realizowało. Zdaniem organu, akta sprawy nie potwierdzają zarzutu skargi o konieczności złożenia zaświadczenia lekarskiego na właściwym formularzu. Organ w związku z tym podniósł, iż decyzja organu pierwszej instancji o skierowaniu skarżącego do ośrodka wsparcia na okres próbny wydana została w celu uzyskania odpowiedniego zaświadczenia lekarskiego oraz ustalenia warunków kontraktu. Skoro zatem zapewniono skarżącemu możliwość pobytu w ośrodku, zarzut skargi o niewykonalności decyzji organu pierwszej instancji jest niezasadny. Z kolei, zdaniem Kolegium, żądanie zapewnienia środka transportu wykraczało poza kompetencje ośrodka pomocy społecznej. Jak wskazał organ odwoławczy, skarżący posiada dochody pozwalające na opłacenie środka transportu, a ponadto miał możliwość, wbrew temu co podnosi w skardze, uzyskać świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego lub specjalnego zasiłku celowego. Organ odwoławczy podniósł również, iż wskazana w skardze możliwość korzystania ze środka transportu oferowanego przez Środowiskowy Dom Samopomocy pozostaje w gestii skarżącego, a nie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W myśl przepisu art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na mocy art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie sądowoadministracyjne każdorazowo wszczynane jest na skutek skargi podmiotu uprawnionego do jej wniesienia. W myśl art. 134 §1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż sąd administracyjny obejmuje swoją kontrolą z urzędu całość postępowania administracyjnego w zakresie stosowania przez organy administracji publicznej zarówno prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym, biorąc za kryterium tej kontroli legalność. Przystępując do oceny legalności postępowania organów administracji publicznej, które brały udział w załatwieniu sprawy administracyjnej T.B., stwierdzić należy, iż wniesiona przez niego skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy było przyznanie T. B. niepieniężnego świadczenia z pomocy społecznej w postaci usług opiekuńczych w ośrodku wsparcia – Środowiskowym Domu Pomocy Społecznej z możliwością dojazdu. Zgodnie z przepisem art. 51 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) – dalej jako u.p.s., osobom, które ze względu na wiek, chorobę lub niepełnosprawność wymagają częściowej opieki i pomocy w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych, mogą być przyznane usługi opiekuńcze, specjalistyczne usługi opiekuńcze lub posiłek, świadczone w ośrodku wsparcia. Ośrodkiem wsparcia jest m. in. środowiskowy dom samopomocy (art. 51 ust. 4 u.p.s.). O przyznaniu tego świadczenia decydują organy pomocy społecznej – Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej działający z upoważnienia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta jako organ I instancji oraz właściwe samorządowe kolegium odwoławcze jako organ wyższego stopnia. W myśl przepisu art. 106 ust. 1 u.p.s., przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej, przy czym na mocy art. 14 u.p.s., w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) – dalej jako k.p.a., jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Oznacza to, że decyzja wydana w sprawie z zakresu pomocy społecznej musi, obok przesłanek materialnych warunkujących przyznanie danego świadczenia, spełniać przesłanki proceduralne określone zarówno w przepisach ustawy o pomocy społecznej, jak i w Kodeksie postępowania administracyjnego. Podstawowym zadaniem właściwego dla załatwienia danej sprawy administracyjnej organu administracji publicznej jest ustalenie stanu faktycznego i zastosowanie adekwatnych do tego stanu norm prawnych określających prawne konsekwencje zaistniałej i przyjętej przez organ sytuacji faktycznej. Działanie to określane jest jako model stosowania prawa. Wynik tego działania powinien być każdorazowo wyrażony w stosownym i określonym przez prawo akcie administracyjnym. W sprawach z zakresu pomocy społecznej, jak już wyżej wspomniano, postępowanie administracyjne kończy się wydaniem decyzji. Decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty i ma charakter definitywny. Oznacza to dla jej adresata (a także innych stron postępowania administracyjnego), iż skutki prawne decyzji winny mieć charakter jednoznaczny, a nie tymczasowy. Prawo administracyjne nie zna decyzji warunkowych, tymczasowych, czy też wydanych na próbę. Z taką natomiast decyzją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zauważyć bowiem należy, iż Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej przyznał T. B. świadczenie niepieniężne w postaci skierowania do Środowiskowego Domu Samopomocy "na okres próbny" od 3 lipca 2006 r. do 31 lipca 2006 r. i zwolnił wnioskodawcę z odpłatności za te usługi. Przyczyną wydania tego próbnego rozstrzygnięcia była konieczność uzyskania przez T. B. stosownego zaświadczenia lekarskiego oraz ustalenia warunków kontraktu, albowiem przedstawione dotychczas w toku postępowania zaświadczenia lekarskie organ uznał za niewystarczające. Wynikiem takiego postępowania jest swoista sprzeczność decyzji. Organ administracji z jednej strony przyznaje świadczenie, a jednocześnie wskazuje, iż wnioskodawca nie wykazał koniecznych przesłanek warunkujących przyznanie danego świadczenia z pomocy społecznej. Nie negując "dobrych intencji" organu administracji wskazać trzeba, że takie postępowanie uchybia cyt. wyżej przepisom art. 106 ust. 1 i art. 51 u.p.s. Załatwienie sprawy winno mieć charakter definitywny. Jeżeli organ uznał, że przedstawione zaświadczenie lekarskie nie pozwala na przyznanie T. B. świadczenia w postaci usług w ośrodku wsparcia (czy to ze względów merytorycznych czy formalnych), to powinien wydać decyzję odmowną (negatywną). Oceny tej nie zmienia okoliczność, iż przyznanie świadczenia może nastąpić na określony w decyzji czas. Nie będzie to bowiem wówczas decyzja próbna, ale przyznająca definitywnie świadczenie w ustalonych ramach czasowych determinowanych potrzebami danej osoby i możliwościami ośrodka wsparcia. Okres, na jaki przyznano świadczenie w zaskarżonej decyzji wynikał zaś z innych przesłanek, nie mających swoich podstaw w przepisach prawa materialnego. Jednocześnie podzielić należy stanowisko organów administracji, iż nie miały one obowiązku rozstrzygania o kosztach przejazdu do wspomnianego ośrodka wsparcia. Żaden przepis ustawy o pomocy społecznej takiego obowiązku nie nakłada, więc rozstrzyganie o nim spowodowałoby naruszenie przez ten organ prawa. Nie oznacza to jednak, że organ I instancji nie powinien był wypowiedzieć się w tym przedmiocie w uzasadnieniu swojej decyzji. Wypowiedź ta miałaby charakter informacyjny i wyjaśniłaby stronie zakres jej praw (art. 9 k.p.a.). Brak ten został naprawiony przez SKO, które tę problematykę w uzasadnieniu swojej decyzji podjęło. Wypada również zaznaczyć, iż organ I instancji i SKO prawidłowo zakwalifikowały pismo T. B. z dnia 3 lipca 2006 r. jako odwołanie od decyzji Kierownika OPS. Co prawda w piśmie tym skarżący wskazuje, że zaskarża decyzję w części dotyczącej nierozpoznania wniosku w zakresie przemieszczania się do ośrodka wsparcia i z powrotem, ale z braku takiego rozstrzygnięcia wywodzi skutek nieważności całej decyzji, podając za podstawę przepis art. 156 §1 pkt 7 k.p.a. Nie można zatem potraktować tego pisma jako wniosek o uzupełnienie decyzji bądź zażalenie na bezczynność Kierownika OPS w zakresie rozpoznania części wniosku. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze wypada zauważyć, że niezasadne jest twierdzenie wskazujące na takie naruszenie przez organy administracji prawa, które skutkuje stwierdzeniem nieważności wydanych decyzji na podstawie przepisu art. 156 §1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Skutkiem prawnym decyzji Kierownika OPS było skierowanie wnioskodawcy do ośrodka wsparcia i adresat tej decyzji mógł korzystać z tak ustalonego uprawnienia. Doręczenie decyzji nastąpiło bowiem w dniu 29 czerwca 2006 r. (k. 16 akt adm.), a początek okresu uprawniającego do pobytu w ośrodku wsparcia wyznaczono na dzień 3 lipca 2006 r. Ugruntowane jest stanowisko wskazujące, że decyzja administracyjna podlega wykonaniu już z momentem doręczenia (o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej), a wstrzymanie jej wykonania do czasu upływu okresu pozwalającego na wniesienie odwołania odnosi się tylko do organu administracji (zob. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005 r., s. 761 i powołana tam literatura). Tym samym, w realiach niniejszej sprawy, po otrzymaniu decyzji T. B. mógł udać się do wskazanego ośrodka wsparcia i jednocześnie wnieść odwołanie od tej decyzji. Nie można zatem mówić, iż decyzja ta była niewykonalna i niewykonalność ta miała charakter trwały. Oceny tej nie zmienia okoliczność, iż decyzja SKO została doręczona skarżącemu w dniu 22 sierpnia 2006 r. (k. 22 akt adm.), a więc po upływie przyznanego przez organ I instancji pobytu w ośrodku wsparcia. Sąd nie może uwzględnić żądania skarżącego w zakresie skierowania go do Środowiskowego Domu Samopomocy na okres stały z zapewnieniem mu nieodpłatnego transportu. Jak już bowiem zaznaczono, sąd administracyjny sprawuje jedynie kontrolę działalności administracji publicznej. Nie jest więc władny do wydawania orzeczeń rozstrzygających sprawy administracyjne, gdyż to leży w gestii właściwych organów administracji publicznej. Wskazać jedynie trzeba, iż uprawomocnienie się niniejszego wyroku będzie skutkowało wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji zaskarżonej i decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...]czerwca 2006 r., a tym samym organ I instancji będzie zobowiązany ponownie rozpoznać wniosek skarżącego z dnia 17 maja 2006 r. Przy ponownym załatwieniu sprawy organy administracji publicznej mając na względzie powyższe uwagi powinny zbadać przesłanki warunkujące przyznanie skarżącemu żądanego świadczenia z pomocy społecznej i wydać adekwatną do tych faktycznych i prawnych ustaleń decyzję administracyjną. Z tych też względów i na podstawie przepisu art. 145 §1 pkt 1 lit a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. wobec stwierdzonych uchybień mających wpływ na wynik sprawy należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] czerwca 2006 r. Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji wyroku.