II SA/Lu 859/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Protokolant Asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...]. nr [...] II. przyznaje [...] D. S. – N. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych podatku VAT. Decyzją z dnia [...] 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania Z. W. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] 2006 r. odmawiającej przyznania świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na opał do kuchni węglowej (wiosek z dnia 6 marca 2006 r.), na żywność (wniosek z dnia 15 marca 2006 r. ) i na opłacenie rachunku telefonicznego (wniosek z dnia 21 marca 2006 r.) – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji organ orzekający wskazał, że z unormowania przepisów art. 4, art. 11 ust. 2, art. 106, art. 107 ust. 1 zd. 1, art. 39 ust. 1 i 2 , art. 41 pkt 1 i art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego jednoznacznie wynika, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacja w miejscu zamieszkania osoby starającej się o przyznanie pomocy musi poprzedzać wydanie merytorycznej decyzji w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej. Natomiast Z. W., świadomie uniemożliwiając przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, odmówił współdziałania z pracownikami socjalnymi, co stanowiło bezpośrednią przyczynę odmowy uwzględnienia jego wniosków. Ponadto, Z. W. nie spełniał kryterium dochodowego uprawniającego go do przyznania zasiłku celowego oraz w jego sytuacji nie zachodził szczególny przypadek, uzasadniający przyznanie mu specjalnego zasiłku celowego. Organ odwoławczy stwierdził również, iż brak jest podstaw do stwierdzenia wyłączenia pracownika socjalnego w przedmiotowej sprawie, zaś Z. W. takich podstaw nie wskazał. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Z. W. zarzucił organowi odwoławczemu, że wydał on zaskarżoną decyzję, nie uwzględniając dowodów medycznych dotyczących jego stanu zdrowia, czym naruszył § 5 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego i faktu, iż protokoły wywiadu środowiskowego pisane były w biurze Ośrodka Pomocy Społecznej, co narusza przepis art. 67 i art. 68 kpa. Do skargi Z. W. dołączył kserokopię zaświadczeń lekarskich z dnia 11 grudnia 2003 r. i 13 marca 2006 r. oraz kserokopię wniosków o wyłączenie pracowników socjalnych z dnia 5 marca 2006 r. i 21 marca 2006 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia [..] września 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, oddalił skargę Z. W.. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, iż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. Sąd podzielił ustalenia organów administracji w zakresie przyczyn nieprzeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Zdaniem Sądu, nieprzeprowadzenie wywiadu, mimo treści art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, uprawniało organ administracji do wydania decyzji rozstrzygającej o żądaniach skarżącego. Z akt sprawy wynikało bowiem, iż Z. W. uniemożliwił pracownikowi socjalnemu przeprowadzenie z nim aktualizacji wywiadu w dniu 16 marca 2006 r. , choć był obecny w miejscu zamieszkania, a także w dniu 28 marca 2006 r., kiedy to po uprzednim zawiadomieniu o terminie przeprowadzenia wywiadu, nie było go w miejscu zamieszkania. Okoliczności te wskazują, że aktualizacja wywiadu nie została przeprowadzana z przyczyn leżących po stronie skarżącego. Uprawniało to organ do oceny, że nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, co wykluczało przyznanie specjalnego zasiłku celowego (art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej). Sąd uznał także, iż zasadnie organy administracji przyjęły, że uniemożliwienie przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego świadczy o braku współdziałania Z. W. z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Zasadna była więc odmowa przyznania świadczenia na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy. W ocenie Sądu, chybiony jest także zarzut naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, a także art. 57 i 68 kpa. W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.: 1/ art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm.) przez błędne przyjęcie, iż w sprawie brak jest podstaw do oceny, że zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony warunkujący możliwość przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego; 2/ art. 106 ust. 4 i art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej przez błędne przyjęcie, iż skarżący uniemożliwił przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego, co świadczy o braku współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej; 3/ § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. z 2005 r. Nr 77, poz. 672) przez błędne przyjęcie, że aktualizacji wywiadu nie przeprowadzono z uwagi na brak współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym, a tym samym nie mógł zostać naruszony przepis § 5 rozporządzenia. Ponadto, zdaniem pełnomocnika skarżącego naruszone zostały także przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 67 § 1 i 68 § 1 kpa przez przyjęcie, że z uwagi na nieprzeprowadzenie wywiadu nie zachodziła potrzeba sporządzenia protokołu. Wyrokiem z dnia 16 października 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie [...] uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe. Sporządzany jest on na urzędowym kwestionariuszu i stanowi formę protokołu w rozumieniu art. 67 § 2 pkt 2 i 3 kpa, do którego znajduje zastosowanie art. 68 § 2 kpa. Dokument taki powinien być podpisany przez osoby biorące udział w sporządzaniu wywiadu środowiskowego, a odmowę lub brak podpisu należy omówić w protokole. Rodzinny wywiad środowiskowy obejmuje czynności pracownika socjalnego zmierzające do ustalenia sytuacji bytowej wnioskodawcy, zebranie niezbędnej dokumentacji, a także ocenę warunków zamieszkania. W świetle powyższego za zasadne uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty naruszenia art. 11 ust. 2, art. 41 pkt 1 i art. 106 ust. 4 o pomocy społecznej, a także § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wywiadu środowiskowego. Ponadto w ocenie tego Sądu, organ nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Powinien on w szczególności, w miarę możliwości przeprowadzić wywiad z rodziną osoby korzystającej z pomocy, dokonać oględzin miejsca zamieszkania i zebrać dane posiadane z urzędu. Dopiero gdy tak zebrane dane nie dają podstawy do stwierdzenia istnienia przesłanek przyznania świadczenia, możliwa jest odmowa jego przyznania z powołaniem się na art. 11 ust. 2 ustawy. W tym przypadku zastosowanie tego przepisu było przedwczesne. Również czynności wywiadu nie zostały utrwalone w wymaganej przepisami formie. Pracownik socjalny sporządził jedynie notatkę urzędową (nazwaną protokołem), w której stwierdził, że skarżący nie był obecny w zajmowanym przez niego pomieszczeniu. Nie czyni to zadość wymogom określonym w rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Ponadto pominięto fakt, iż skarżący jest osobą chorą psychicznie, co uzasadnia zastosowanie § 5 rozporządzenia. Stwierdzenie, iż Z. W. jest osobą zdającą sobie sprawę z konsekwencji własnych zachowań, w pełni poczytalną i zdolną do logicznego rozumowania jest niewystarczającym ustaleniem w świetle art. 7, 77 kpa. Również samo stwierdzenie o braku współdziałania osoby z organem pomocy społecznej nie jest wystarczające do przesądzenia, że wobec takiej osoby nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek (art. 41 pkt 1 ustawy). Za częściowo uzasadniony Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 67 § 1 i 68 § 1 kpa, bowiem adnotacja o braku współdziałania skarżącego była niewystarczająca i nie spełniała wymogów protokołu w postępowaniu administracyjnym. Jednak w przypadku wywiadu środowiskowego, wskazane przepisy ogólne postępowania administracyjnego o protokołach zostaną w znacznej części zastąpione przepisami rozporządzenia o rodzinnym wywiadzie środowiskowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (,P.Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz", Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2004, str. 268). W pozostałym zakresie jednakże ocena wyrażona przez NSA wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni przepisów prawa istnieje tylko wtedy, gdy: a/ stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez NSA; b/ po wydaniu orzeczenia NSA zmieni się stan sprawy (vide: wyżej cytowanego komentarza i powołane tam orzeczenie Sądu Najwyższego). Odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko sądu wyższej instancji. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz utrzymana nią w mocy decyzja Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej wydana z upoważnienia Wójta Gminy wydane zostały z naruszeniem prawa. A zatem, przy ponownym rozpoznaniu wniosków Z. W. organ pierwszej instancji przeprowadzi rodzinny wywiad środowiskowy w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej skarżącego. Czynności pracownika socjalnego powinny polegać na przeprowadzeniu rozmowy w miejscu zamieszkania wnioskodawcy, a w przypadku gdyby nie było to możliwe (np. z powodu nieobecności wnioskodawcy lub jego biernej postawy) pracownik ten powinien przeprowadzić wywiad z członkami rodziny skarżącego, dokonać oględzin miejsca zamieszkania i zebrać dane posiadane z urzędu. Czynności te powinny być utrwalone na urzędowym kwestionariuszu, zaś osoby biorące udział w sporządzaniu wywiadu środowiskowego powinny podpisać dokument, a odmowę lub brak podpisu należy omówić w protokole. Forma ta powinna być zachowana także wtedy, gdy osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia, utrudnia przeprowadzenie wywiadu. Ponadto organ administracji powinien także rozważyć zastosowanie § 5 rozporządzenia z uwagi na fakt, iż skarżący jest osobą chorą psychicznie. W przypadku gdyby organ uzna, że brak możliwości zebrania informacji i dokumentów nie pozostaje w związku z chorobą psychiczną skarżącego, to wniosek taki powinien wyczerpująco uzasadnić w decyzji, wskazując w szczególności, że określonego rodzaju zachowania nie mogą być skutkiem orzeczonego schorzenia psychicznego. Organ orzekający oceni także, czy istniały przesłanki przyznania świadczenia na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Ocenę tę należy oprzeć na podstawie materiału dowodowego jaki zebrano w sprawie i jaki można było zebrać przez dokonanie wywiadu w dostępnym zakresie (rozmowa z rodziną skarżącego, obserwacja jego warunków zamieszkania). Samo stwierdzenie o braku współdziałania osoby z organem pomocy nie jest wystarczające do przesądzenia, że wobec takiej osoby nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek (art. 41 pkt 1 ustawy). W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ rozpozna wnioski Z. W. zgodnie ze stanowiskiem NSA zawartym w wyroku z dnia 2006 r. i stanowiskiem sądu przedstawionym powyżej. Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/, art. 190 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 250 wyżej cytowanej ustawy w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn.zm.).