II SA/Lu 86/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2008 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] , nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję z dnia [...], nr [...] wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...], nr [...], podjętą w wyniku rozpatrzenia wniosku A. M., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 156, poz. 118 ze zm.) odmówił S. S. nakazania rozbiórki części obiektu budowlanego tj. okapu pokrycia dachowego budynku (na szerokość dwóch dachówek) od strony działki nr 513. W uzasadnieniu decyzji organ wskazuje, że A. M., właściciel działki 513 podnosi, iż w wyniku prowadzenia na działce sąsiedniej robót budowlanych polegających na przeróbce dachu na budynku mieszkalnym, została naruszona jego własność poprzez wystający na jego działkę okap pokrycia dachowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że sąsiad skarżącego S. S. prowadził roboty budowlane na podstawie skutecznie przyjętego zgłoszenia z dnia 9 lipca 2007 r., a z rysunków i mapy dołączonych do zgłoszenia wynika, że okap pokrycia dachowego przed ociepleniem wysunięty jest poza obrys ścian budynku o 62 cm natomiast ściana budynku przed ociepleniem na działce nr 511 usytuowana jest w odległości ok. 80 cm od granicy z działką nr 513. A. M. w odwołaniu od ww. decyzji wskazuje, że organ administracji nieprawidłowo ustalił odległość budynku od granicy działki sąsiada oraz nie określił odległości, w jakiej pokrycie dachowe wysunięte jest w kierunku jego działki. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, twierdząc, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające rozbiórkę okapu wsuniętego w obręb działki skarżącego. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji powołał się na art. 61 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej: k.p.a.). Organ wskazał, że w sytuacji, gdy zachodzą wątpliwości co do żądania wnioskodawcy, sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji publicznej. W rozpatrywanej sprawie przedmiot postępowania jest określony, a organ odwoławczy ma wyznaczony zakres rozstrzygnięcia przez organ I instancji i nie może zmienić rodzaju sprawy. Wniosek A. M. z dnia 26 lipca 2007 r., zdaniem organu, dotyczył w rzeczywistości naruszenia własności skarżącego przez wystający na jego działkę okap pokrycia dachowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję WINB złożył A. M., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB. Nie zgodził się ze stanowiskiem organów I oraz II instancji co do odległości między ścianą budynku sąsiada a jego działką, grubością warstwy ocieplenia, odległością w jakiej okap pokrycia dachowego wysunięty jest w stronę jego posesji. Ponadto skarżący podniósł, że granica działki również została wskazana błędnie. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył co następuje: Sąd Administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z obowiązującym prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd ma prawo, a także obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Rozpatrując wniesioną skargę w tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja podjęta została bez wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności co oznacza, że podjęta ona została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Z akt administracyjnych wynika, że na działce o numerze ewidencyjnym 511 w miejscowości Ł., stanowiącej własność S. S., przy granicy z działką sąsiednią o numerze 513, należącą do skarżącego, zostały wykonane prace remontowe. Inwestor dokonał wymaganego zgłoszenia, co do którego organ administracji publicznej nie wniósł sprzeciwu. W zgłoszeniu S. S. wskazał, że zamierza m.in. ocieplić budynek, wymienić okna, zmienić pokrycie dachowe. Z protokołu oględzin dokonanych w dn. 3 oraz 28 sierpnia 2007 r. wynika, że oprócz wymiany pokrycia dachowego, wykonana została nowa więźba dachowa, nowe ścianki kolankowe z trzpieniami i wieńcem oraz ściany szczytowe dachu. Zatem nie wszystkie prace wykonane przez inwestora objęte były zakresem zgłoszenia. Bezspornym także jest fakt, że w ustaleniach faktycznych sprawy brak jest dokumentacji, która w sposób wyraźny i jednoznaczny wskazywałaby rzeczywistą odległość pomiędzy ścianą budynku, okapem pokrycia dachowego a granicą działki sąsiedniej oraz grubość nowego ocieplenia ściany. Materiał dowodowy (mapy, rysunki) zgromadzony w postępowaniu jest niejasny, mało przejrzysty i nie wskazuje precyzyjnie na okoliczności, na które w swoim uzasadnieniu powołuje się organ I instancji. Ponadto organy administracji nie dokonały oceny, czy prace wykonane przez inwestora pokrywały się z pracami wskazanymi w zgłoszeniu. Zatem należy stwierdzić, że organ pierwszej instancji nie podjął czynności zmierzających do wnikliwego ustalenia stanu faktycznego ww. zakresie. W kontekście powyższych rozważań należy natomiast także wskazać, iż organ odwoławczy odniósł się tylko w sposób pobieżny do ustaleń faktycznych organu I instancji. Ograniczył bowiem swoją argumentację w zakresie ustalenia stanu faktycznego i jego subsumpcji do ogólnego stwierdzenia, powtarzając ustalenia organu I instancji oraz wskazując art. 61 k.p.a. Należy zatem przyjąć, że organy administracji nie dążyły do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl bowiem art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie natomiast do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. obowiązkiem organu orzekającego jest zebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w warunkach wykorzystania, w przeświadczeniu tego organu, wszelkich możliwości dowodowych (por. wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2002 r., V SA 2260/01, LEX nr 171224). Poza tym, jak wynika to z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 1997 r. (I SA/Wr 700/79, LEX nr 30873), zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Zaniedbanie organu administracji publicznej, polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, jak również uproszczona ocena zebranego materiału dowodowego jest wadą postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej wydanej w wyniku takiego zaniedbania. Organ obowiązany jest bowiem rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody w powiązaniu ze sobą. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. Na gruncie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego sprawują nadzór i kontrolę nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a przy wykonywaniu tych obowiązków mogą dokonywać czynności kontrolnych. Wynika to m. in. z art. 81 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy, który to przepis nakłada określone obowiązki na organy nadzoru budowlanego, a obowiązki te obejmują cały proces budowlany. Zatem w niniejszej sprawie organy administracji winne były przeprowadzić kontrolę zgodności wykonanych prac z pracami, które objęte były zgłoszeniem. Brak sprzeciwu wobec zgłoszenia nie może bowiem oznaczać, że organ nie ma obowiązku późniejszej weryfikacji zakresu wykonanych robót z punktu widzenia treści zgłoszenia w decyzji, przedmiotem której jest odmowa nakazania rozbiórki części obiektu wykonanego w wyniku realizacji robót określonych w zgłoszeniu. W kontekście powyższego istotne jest, że organy nie zbadały czy wykonanie określonych robót, które nazywają remontem lub przeróbką dachu nie spowodowały przesunięcia obrysu okapu dachu w stosunku do stanu dachu budynku, istniejącego przed rozpoczęciem robót objętych zgłoszeniem oraz w stosunku do samego zgłoszenia. Zwłaszcza, że z oświadczenia, które inwestor S. S. złożył na rozprawie do protokołu wynika, że faktycznie obrys okapu dachu został w wyniku wykonanych robot wysunięty w stronę działki sąsiada. Konsekwencją kasacyjnego rozstrzygnięcia Sądu jest konieczność ponownego rozpatrzenia wniosku przez organ I instancji z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu niniejszego wyroku i wypływających z niej wskazań co do dalszego postępowania. Obejmuje to przeprowadzenie postępowania dowodowego poprzez m.in. wykonanie dokładnych pomiarów spornych odległości, ustalenie, czy wykonane roboty budowlane były zgodne ze zgłoszeniem czy też nie, zbadanie czy prace budowlane są zgodne z przepisami dotyczącymi warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Swoje stanowisko w tej sprawie organy winny należycie i wszechstronnie uzasadnić, biorąc pod uwagę określone w treści art. 107 § 3 k.p.a. składniki uzasadnienia prawnego oraz uzasadnienia faktycznego. Mając na względzie przedstawione okoliczności faktyczne i rozważania prawne, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., polegającym na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności oraz wadliwej ocenie materiału dowodowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powyższej ustawy.