II SA/Lu 86/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent stażysta Marcin Ścibor, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A. S. i T. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] znak: [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. S. i T. S. kwotę 614 (sześćset czternaście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] listopada 2017 r., znak: [...], po rozpoznaniu zażalenia A. S. i T. S. (dalej: skarżący), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 29 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.) utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2017 r., znak [...], odmawiające wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego w sprawie ustalenia przebiegu granicy nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków Gminy [...] jako działka nr ewid.[...], położonej przy ul. [...] z nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków Gminy [...] jako działka nr ewid[...], stanowiącą drogę dojazdowa do ul. [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że opisane wyżej nieruchomości, objęte wnioskiem skarżących o rozgraniczeni nie sąsiadują ze sobą. Pomiędzy tymi nieruchomościami znajdują się działki (nieruchomości) oznaczone nr [...], będące własnością osób trzecich. Okoliczność ta czyni postępowanie rozgraniczeniowe tych nieruchomości bezprzedmiotowym, a zatem jego przeprowadzenie, w świetle obowiązujących przepisów prawa, jest niemożliwe. Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że prawidłowo organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. W skardze na to postanowienie Kolegium skarżący zarzucili organowi naruszenie: - art. 7 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez pominiecie, że skarżący pozostają w sporze również co do przebiegu granicy z działką nr [...], a w konsekwencji istniały podstawy do wszczęcia administracyjnego postępowania administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego w sprawie ustalenia przebiegu granicy ww. nieruchomości; - art. 138 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu pierwszej instancji; - art. 29 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez uznanie, że postępowanie rozgraniczeniowe może dotyczyć tylko nieruchomości posiadających wspólne granice z nieruchomością skarżących, co w konsekwencji skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] jest bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżone postanowienie zostało bowiem wydane z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił skargę z przyczyn w niej niepodniesionych, które to przyczyny miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; dalej: p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że jak wynika z akt administracyjnych, [...] sierpnia 2017 r. skarżący zwrócili się do Prezydenta Miasta L. z wnioskiem o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości będącej ich współwłasnością, położonej w L., przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o nr ewid.[...], o powierzchni 0,1519 ha z nieruchomościami sąsiednimi: działką położoną w L., przy ul. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni 0,0941 ha, stanowiącą współwłasność S. i H. małż. M. oraz działką położoną w L., oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni 0,0402 ha, stanowiącą własność Skarbu Państwa, będącą w zarządzie Zarządu Dróg i Mostów w L. (k. 1 akt adm. I inst.). We wniosku tym skarżący zwrócili się również o wyłączenie Prezydenta Miasta L. od orzekania w niniejszej sprawie, wskazując, że "działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa, a jest użytkowania przez organ, który zgodnie z przepisami winien rozpatrzyć niniejszy wniosek. Tym samym wskazuję, że w ocenie wnioskodawcy koniecznym jest jego wyłączenie" (k. 3 akt adm. I inst.). W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że powyższy wniosek skarżących o wyłączenie organu pierwszej instancji nie został rozpoznany, co – w ocenie Sądu – oznacza, że wydanie w tej sprawie przez organy obu instancji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania było prawnie wadliwe. Wskazać należy, jak przyjmuje się w doktrynie oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych, że fundamentem poprawnego ukształtowania każdej procedury jest zagwarantowanie jednostce prawa do rzetelnego i bezstronnego postępowania, co wynika z art. 2 Konstytucji, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Bezstronne postępowanie winno charakteryzować także procedurę rozstrzygania spraw administracyjnych, zwłaszcza, że ich zasadniczą cechą jest istnienie sporu pomiędzy obywatelem a władzą publiczną. Niewątpliwie bezstronność w orzekaniu zabezpiecza wiele instytucji prawnych, jednakże szczególną rolę odgrywa w tym przewidziany w przepisach k.p.a. system wyłączeń pracownika i organu. Instytucja wyłączenia stanowi zasadniczy instrument gwarancyjny obiektywnego i bezstronnego załatwienia sprawy administracyjnej. W ocenie Sądu, mając na uwadze przepisy art. 25 i 26 k.p.a., wskazujące podstawy oraz tryb wyłączenia organu administracji publicznej, a także zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasadę zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), w postępowaniu administracyjnym nie powinno dochodzić do sytuacji, w których wątpliwości co do bezstronności – zarówno pracowników organu administracji, jak i samego organu, orzekającego w konkretnej sprawie – byłyby uzasadnione. Oznacza to, że niedopuszczalne jest prowadzenie przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz wydanie decyzji administracyjnej w przypadku, gdy stroną tego postępowania, a więc adresatem decyzji, jest dany organ administracyjny lub jednostka samorządu terytorialnego, którą ów organ reprezentuje. Dlatego też organ jednostki samorządu terytorialnego powinien być wyłączony od załatwienia sprawy, w której występuje w charakterze strony lub jej reprezentanta (zob. orzeczenia wydane na gruncie odmiennych przepisów prawa materialnego, lecz odnoszące się do tej samej kwestii procesowej: uchwała NSA z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 114; wyroki WSA w Warszawie z 2 lutego 2005 r., sygn. akt I SA 2685/03 oraz z 20 czerwca 2006 r., sygn. VII SA/Wa 276/06; wyrok WSA w Łodzi z 29 października 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 301/08). W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że wniosek skarżących o rozgraniczenie nieruchomości dotyczył między innymi działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], o powierzchni 0,0402 ha, położonej w L., stanowiącej drogę dojazdową do ulicy [...], będącą własnością Skarbu Państwa, w zarządzie Zarządu Dróg i Mostów w L. (dalej także: Zarząd). Wskazać trzeba, że Zarząd jest gminną jednostką budżetową, nieposiadającą osobowości prawnej, utworzoną na podstawie uchwały nr [...] Rady Miasta L. z [...] marca 2011 r. w sprawie utworzenia jednostki budżetowej pod nazwą Zarząd Dróg i Mostów w L.. Jednostka ta działa między innymi na podstawie statutu nadanego uchwałą nr [...] Rady Miasta L. z [...] marca 2011 r. w sprawie utworzenia jednostki budżetowej pod nazwą Zarząd Dróg i Mostów w L., zmienionego uchwałą nr [...] Rady Miasta L. z [...] listopada 2013 r. Podkreślenia wymaga, że w świetle statutu, Zarząd sprawuje funkcję zarządu dróg, za pomocą której Prezydent Miasta L. wykonuje swoje obowiązki zarządcy dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.). Zarząd wykonuje, w imieniu Prezydenta Miasta L., zadania związane z zarządzaniem ruchem na drogach publicznych i wewnętrznych w zakresie określonym przepisami prawa. Niekwestionowane jest przy tym, że Prezydent Miasta L. sprawuje nadzór na działalnością Zarządu jako zwierzchnik wskazanej gminnej jednostki organizacyjnej (zob. § 2 ust. 2,3 i 5 statutu). Oczywiste jest zarazem, że kierownika tej jednostki organizacyjnej oraz Prezydenta Miasta L. łączy zależność służbowa, stosownie bowiem do art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.) do zadań Prezydenta należy zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych gminy Lublin (zob. wyrok NSA z 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 598/10). W konsekwencji stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie dotyczącej rozgraniczenia działki nr ewid.[...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, będącej w zarządzie Zarządu Dróg i Mostów w L., zachodziła konieczność wyznaczenia do rozpoznania tej sprawy innego organu właściwego, aniżeli Prezydent Miasta L.. Niewątpliwie bowiem skoro wykonywanie przez Zarząd powierzonych ustawowo zadań z zakresu zarządu dróg publicznych w stosunku do omawianej nieruchomości, odbywa się w imieniu Prezydenta Miasta L., zatem organ ten nie może jednocześnie występować w niniejszej sprawie jako reprezentant Skarbu Państwa oraz jako organ właściwy do wydania rozstrzygnięcia. Wyłączenie osoby Prezydenta od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niewładny do działania. Jako organ administracji publicznej staje się on niezdolny do załatwienia sprawy (art. 26 k.p.a.). W takim przypadku ma odpowiednie zastosowanie art. 26 § 2 k.p.a. W rozstrzyganej sprawie nie budzi wątpliwości, że powyższa okoliczność uszła uwadze organów obu instancji, orzekających w sprawie. Ponownie podkreślić bowiem trzeba, że wspomniany wyżej wniosek skarżących o wyłączenie od rozpoznawania sprawy Prezydenta Miasta L. nie został rozpoznany przez Kolegium jako organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 26 § 2 k.p.a. Niewątpliwie zaś, stosownie do art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 126 k.p.a., wydanie postanowienia, na które służy zażalenie, przez organ podlegający wyłączeniu stanowi podstawę wznowienia postępowania, zakończonego tym postanowieniem. Zaskarżone postanowienie narusza także art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 61a § 1 k.p.a., albowiem nie było podstaw do utrzymania w mocy wadliwego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Podkreślenia wymaga, że wbrew stanowisku organów, nie można uznać, że w niniejszej sprawie nie zachodziła podstawa do wszczęcia postępowania, z uwagi na występowanie okoliczności uniemożliwiającej prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego działki nr ewid.[...] z działką nr ewid.[...], co organ pierwszej instancji uzasadnił tym, że nieruchomości te nie "przylegają" do siebie, a więc nie posiadają wspólnej granicy. Umknęło uwadze organów, że pojęcie nieruchomości w rozumieniu prawa cywilnego jest nadrzędne w stosunku do określenia działki gruntu na potrzeby ewidencji gruntów i budynków. Sama więc okoliczność, że zapisy zawarte w tej ewidencji nie wykazują występowania wspólnej granicy pomiędzy opisanymi działkami, nie oznacza, że odpowiadające tym działkom nieruchomości nie mogą być nieruchomościami sąsiadującymi, a więc może występować spór co do przebiegu ich granicy. W konsekwencji rozstrzygnięcia takiego sporu może bowiem dojść do zmiany zapisów ewidencji gruntów i budynków, w tym zmiany polegającej na uwzględnieniu istnienia wspólnej granicy między działkami. To oznacza, że brak jest podstaw do przyjęcia niedopuszczalności prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, w stosunku do którego dane zawarte w rejestrze mają – co oczywiste – charakter wtórny. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" oraz "c" oraz 135 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględnią dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a.